נפילתן של חברות גדולות הביאה רבים לתבוע שינוי בהיקף הפיקוח הממשלתי, כמו שבא לידי ביטוי בחוק הריכוזיות. אלא שבפועל, התרופה גרועה מהמחלה.
אחד היעדים המרכזיים של החקיקה המתוכננת בתחום הכלכלי הוא מאבק בריכוזיות. נפילתן של חברות גדולות, פירמידליות וממונפות, הביאה רבים לתבוע שינוי משמעותי במבנה השוק ובהיקף הפיקוח הממשלתי, כמו חוק הריכוזיות שאושר השבוע בוועדת הכספים. בפועל, התרופה גרועה מהמחלה: כל חקיקה נגד ריכוזיות תמיד מגבירה את הריכוזיות
(אורי רדלר)
אחד היעדים המרכזיים של חוק הריכוזיות החדש הוא 'פירמידות שליטה' — מצב בו חברת אחזקות של בעל-הון מסוים שולטת בשורה של חברות, השולטות בתורן בחברות רבות עוד יותר, וכן הלאה. מצב כזה, נטען, אינו טוב, שכן באמצעות שיטת גרעין השליטה מצליח בעל-הון לשלוט בהשקעה מזערית בגזרות נרחבות בשוק. יתר-על-כן, כאשר לבעל-הון מסוים שליטה בחברות תעשייה ושירותים ובחברות פיננסיות, הוא יכול לממן באמצעות החברות הפיננסיות את חובות חברות התעשייה והשירותים.
המתקפה מכוונת גם נגד שיטת המימון של הרכישות. בעלי-הון כמו דנקנר ואילן בן-דב הצליחו לקנות להם שליטה בחברות כמו סלקום ופרטנר באמצעות "מינוף" — כלומר, הלוואה גדולה שנטלו כדי לממן את רכישת השליטה. מצב זה, כך נטען, מוביל בתורו לשתי תוצאות לא רצויות: ראשית, הקונים במינוף מנסים לממן את ההלוואות הגדולות שנטלו באמצעות חלוקת דיבידנדים נכבדים לעצמם. חלוקת הדיבידנדים הזו מובילה לדלדול היכולת של החברות שנרכשו להשקיע בשיפורים צופי-פני-עתיד. תוצאה שנייה של הקנייה במינוף היא כאשר ההשקעות אינן מניבות את הפירות הרצויים. במקרה כזה הבנקים או המשקיעים המוסדיים (היינו, הציבור), שקנו אגרות-חוב של החברות שבבעלות בעל-ההון, מוצאים עצמם עם 'תספורת': קיזוז של חלק מהחוב הנקוב באגרות-החוב.
הפרד ומשול
עיקרו של הפתרון המוצע לבעיות אלו הוא שיטוח והפרדה: לשטח את הפירמידות באמצעות הגבלת גובה הפירמידה; ובמקביל לבצע הפרדה בין החזקות בחברות פיננסיות לחברות פיסיות. כך, סבורים חסידי החוק, תיווצר הגבלה של כוח השליטה שיהיה לגורם אחד, ותישמר הפרדה בריאה בין המשקיע למממן ההשקעה.
בחקיקת הריכוזיות מגולמות שתי הנחות — האחת שגויה מרעותה. הראשונה היא כי מבנים של פירמידות ובעלות על חברות פיננסיות ותעשייתיות גם יחד יוצרת בעיה; והשנייה היא, שחקיקה ופקידי ממשלה הם הכלי לפתור אותה.
דוגמאות בולטות לבעייתיות שבמצב הקיים, ולצורך בחוקים נגד הריכוזיות, הם אנשי עסקים כנוחי דנקנר, אילן בן-דב ואחרים, שניהלו את עסקיהם עם מינוף גבוה, נקלעו לקשיים, וחשפו שיקול-דעת בעייתי של גורמים שהלוו להם כספים. אלא שהבעייתיות בעסקיהם של דנקנר, אילן בן־דב, ואחרים לא הייתה קשורה למבנה העסקי של החברות — ובעיקרה גם לא למערכת הבנקאית — היה כאן מקרה פשוט של השקעה שגויה.
המהמר הגדול
כבר בשנת 2009, לפני ארבע שנים, כשדנקנר ואילן בן-דב ניצבו בפסגת כוחם, היה ברור כי הצלחתם תלויה בהימור בסיכון גבוה. העיתון "גלובס" הכתיר את נוחי דנקנר ל"איש השנה" שלו לשנת 2009 וציין את כישוריו הנבואיים ואת חושי המהמר שלו: "המשבר הוא שהוביל את דנקנר לאחת העסקאות המהירות והרווחיות במשק הישראלי מאז ומעולם – רכישת ומכירת מניות קרדיט סוויס". ב"כלכליסט" שיבחו את דנקנר בשנת 2009 על היותו ה"איש שהימר נכון מכולם", התרשמו מכך ש"גייס מיליארדי שקלים באיגרות חוב", ואותתו על שביעות רצונם מאופן הניהול: "תחת הנהגתו של דנקנר [סלקום] התמנפה וחילקה דיבידנדים של מיליארדי שקלים". גם ב"דה מרקר" הפגינו התפעלות מדנקנר ש"הפגין אינסטינקטים עסקיים, יכולת תזמון וקור רוח שלא קל להציג בתקופה כזו". במלים אחרות, היה ברור לכל כי דנקנר הוא מהמר, המבסס את עתידו על ההנחה שעיקר המשבר הכלכלי חלף ומגייס את ההון למימון הלוואותיו מחליבת החברות שבבעלותו ומגיוס כספים בהנפקת אגרות-חוב.
גם הסיכון הטמון בהשקעות של בן-דב היה ברור. ב"גלובס" דירגו אותו במקום השישי ברשימת "אנשי השנה" לשנת 2009 והתפעלו מיכולתו לגייס הון במינוף: "איך מממנים רכישה בשווי 5.3 מיליארד שקל עם הון עצמי של 610 מיליון שקל בלבד? רוכשים נכס טוב ומניב דיבידנדים … הגופים המוסדיים התלהבו מהעסקה, ולבסוף הפכו הם למממנים המרכזיים". ב"כלכליסט" זכה בן-דב לשבחים על רכישת פרטנר בה "הצליח לתפור את עסקת הרכישה הגדולה ביותר שעשה כאן אדם פרטי". היה ברור כי הבסיס הכלכלי של בן-דב צר מאוד, וכי הוא יידרש לתבוע חלוקת דיבידנדים גדולה בפרטנר, להנפיק אגרות-חוב בסיכון גבוה, ולהסתמך על־כך שפרטנר תמשיך להניב רווחים גדולים.
הסיכון למשקיעים לא נבע מפירמידות שליטה או ממימון באמצעות גורמים פיננסיים בבעלות דנקנר או בן־דב — כמעט כל הכסף למימון הרפתקאותיהם הגיע מכיסם של משקיעים שהעריכו כי ההשקעה הזו תשתלם להם. הם חשבו שדנקנר יצליח בהימור הבא. הם העריכו שבן-דב יצליח להחזיר את רוב החוב מהכנסות פרטנר. הם טעו ועתה הם, ממש כמו דנקנר ובן־דב, משלמים את המחיר על השגיאות שביצעו.
יותר חוק – יותר ריכוזיות
הניסיון למנוע מקרים של כישלון בשיקול-דעת או בהחלטה עסקית באמצעות הכפפתם לביקורת של פקידי ממשלה נידון לכישלון. איש העסקים יכול להפיק תועלת מהחלטה נכונה, ולהיפגע מהחלטה לא נכונה. הפקיד הממשלתי אינו יכול להפיק תועלת מהחלטה נכונה, אך יכול להיפגע מהחלטה לא נכונה. לכן האינטרס המובנה שלו הוא לתת עדיפות להליך ארוך יותר, לעכב החלטות, ולהדגיש את כפיפותם של בעלי העסקים להחלטתו.
מצב עניינים כזה מוביל להגברת הריכוזיות וקשרי הון-שלטון. לבעלי חברות יש אינטרס גדול הרבה יותר בשידול הרגולטור ובשיחודו במשרות עתידיות. כלומר, החברות יגדילו את נתח ההכנסות המוקדש לטיפוח קשרי הון ושלטון. מצב כזה ייתן יתרון ניכר לחברות גדולות וחזקות יותר, שכן להן יש יותר כסף להשקיע, מה שייצור את מה שניתן היה לצפות מראש: החקיקה נגד הריכוזיות תהפוך את השוק ריכוזי יותר ורווי יותר בשחיתות של קשרי הון-שלטון.
מה שעצוב (ומייגע) במיוחד הוא שהקריאות למאבק בריכוזיות נשמעות בעוצמה זהה בלי קשר למצב. כשנוחי דנקנר היה מלך ישראל ושלט בעשרות חברות קוננו על הריכוזיות היתרה הטמונה במצב כזה. אסף חמדני, במחקר שצוטט לעייפה, גרס כי יש לבנות "מנגנוני פיקוח תאגידיים יעילים" משום ש"קבוצה קטנה של משפחות" שולטת "במרבית הפעילות הכלכלית במשק", מה שמעורר חשש "שהעצמה הכלכלית תתורגם להשפעה פוליטית". הדוגמה שנתן חמדני הייתה תביעות של בעלי-הון להתערבות ממשלתית בשוק הפנסיוני והענקת "רשת ביטחון לחוסכים לפנסיה", או, בפועל, רשת ביטחון לטייקונים כושלים.
בינתיים חלפו כמה שנים ודומה כי הסכנה "שהעוצמה הכלכלית תתורגם להשפעה פוליטית" לא התממשה, שכן התביעה לרשת ביטחון לטייקונים בשנת 2008 לא התקבלה. דלק נדל"ן של תשובה קרסה, הגז שהיה שותף לגילויו מוסה עד צוואר, דנקנר ואיי.די.בי. קרסו, "מעריב" נקנה ונמכר אחרי הפסד עצום, אילן בן-דב איבד את נכסיו, לבייב חלף עם הרוח, משפחת עופר קברה מאות מיליוני דולרים ב"בטר-פלייס" וניצבת בפני הרעה ניכרת בתנאי המחיה של כי"ל, ואפשר להמשיך את הרשימה עם מוטי זיסר, איזי בורוביץ, ורבים אחרים. ניתן להקיש מהרשימה הארוכה הזו מסקנות שונות, אך מימוש של כוח כלכלי להשפעה פוליטית קשה לראות בו. למעשה, ניתן לראות בו עד כמה תלוי מעמד בעלי-ההון בביצועי החברות שלהם, ועד כמה זה עשוי להתערער במהירות כאשר התנאים והביצועים אינם מספקים.
אלא שבינתיים הטיעונים בעד חקיקה נגד ריכוזיות ובעד "מנגנוני פיקוח תאגידיים יעילים" ממשיכים בשלהם. עתה, עיקרו של הטיעון הוא שחקיקה כזו נדרשת לא משום שמדובר בסכנה לדמוקרטיה מרתימת ההון להשפעה על השלטון, אלא שהציבור ניזוק מכך שחברות גדולות קורסות ויוצרות הסדרי תספורת. כלומר, זה לא שהחברות חזקות מדי, אלא שהן חלשות מדי.
תנו לשוק צ'אנס
התביעה לחקיקה שתאבק בריכוזיות משקפת קוצר ראות: הריכוזיות מצטמצמת באופן טבעי בזכות השוק החופשי. כלכלת ישראל עברה בשלושים השנים האחרונות מהפך עצום — ממערכת כלכלית שנשלטה כמעט באופן מוחלט על-ידי הממשלה ועל-ידי החברות ההסתדרותיות, למערכת מבוזרת הרבה יותר, בה פועלים כמה עשרות שחקנים גדולים, ועוד כמה מאות שחקנים בדרג בינוני.
המערכת סובלת עדיין משלל מחלות ילדות. אחת מהן היא המעורבות כבדת היד לעתים, עד שיתוק—של הממשלה בהכוונת המערכת הכלכלית ושוק ההון. הנוהג למכור חברות ממשלתיות לבעלי שליטה במקום לציבור, כמו גם היצירה והשימור של מונופולים וקרטלים בחסות החוק (בתחום הטלוויזיה, הכבלים, הבנקאות, הסלולר, החשמל, המים, החקלאות, הביטוח, הפנסיה, הבריאות, וכו') הבנו מערכת ציפיות ואופני התנהגות קלוקלים אצל משקיעים מוסדיים ואצל חברות.
התרופה למחלות הילדות, עם זאת, אינה בהגברת השליטה הממשלתית אלא דווקא בהחלשתה. אם מבקשים כי המשקיעים המוסדיים ישקיעו בתבונה, עדיף שלא לשתק אותם ברגולציה ולדחוף אותם בעוז להשקיע באגרות־חוב קונצרניות. אם מעוניינים בזירה בורסאית שוקקת־חיים ועשירה בהזדמנויות השקעה, רצוי שלא לחנוק אותה בכללים ורגולציה המותירים בה בעיקר השקעות מפוקפקות. רצוי גם שלא לחסל את המשקיעים הקטנים בתחום חיפושי האנרגיה. או לשנות את הכללים הפנסיוניים כל שני וחמישי. או להשליך משקולת של מאתיים טונה על הבנקים. או לנקוט מדיניות התערבות שערורייתית במט"ח, וכן הלאה. הסיבה ההגיונית היחידה להגברת ההתערבות הממשלתית למניעת הריכוזיות היא שהיא מחזקת מאוד את הביטחון התעסוקתי העתידי של הפקידות הממשלתית. עם כל החיבה שאדם חייב לרחוש לפקידי ממשלה באשר הם, זו אינה סיבה מספקת.
אני שותף לאותה החשיבה באופן כללי ומכאן גם חושב שבמאקרו המאמר נכון – הבעיה היא אכן רגולציית יתר וחוסר סבלנות של הציבור.
עם זאת קשה לי לחשוב כרגע על פגיעה "תכלס" שתקרה בעקבות החוק הנ"ל (אולי בעיקר כי אני לא מכיר אותו עד הסוף). הסיבה שזה חשוב היא בעיקר כדי להמחיש לאנשים אחרים את הנקודה על ידי דוגמאות.
האם יש לכם דוגמאות כאלה?
תודה.
השתבשו מעט היוצרות כאן – המאמר נכתב בשני חלקים, כשהחלק הראשון הוא דווקא עתיר דוגמאות. אעשה מאמץ לפרסם אותו בקרוב, במיוחד כי הוא נוגע בדוגמה שתראה לרבים מובנת מאליה, לכאורה, כמועילה לציבור: הפחתת עמלות הבנקים.
לא הבנתי: אתה טוען שכל חוק נגד ריכוזיות הוא רע או שרק החוק הזה?
דרומי – הטיעון ביסודו הוא שכל חוק נגד ריכוזיות הוא רע – לא בגלל הניסוח הספציפי של חוק מסוים, אלא בגלל שהניסיון למנוע התנהגויות טבעיות בשוק באמצעות חקיקה מגביר את הכדאיות בהתנהגויות אלו. במקרה זה, מדובר בחקיקה שמנסה לקבוע מה המבנה ה'נכון' של חברה ציבורית מבחינת בעלות ומבחינת הניהול, וזו דוגמה חזקה במיוחד לכלל.
אתה מציג גישה קפיטליסטית קלאסית שבה כל התערבות ממשלתית מזיקה יותר. הסיבה במאמר הזה לא לגמרי ברורה. הטיעון הוא שהחוק שם פקידי ממשלה לקבל את ההחלטות והם ניתנים לשיחוד ע"י מי שיותר עשיר. אבל האמת היא שבחוק הזה לא שמים פקידי ממשלה שמקבלים החלטות. אלא פשוט אוסרים בחוק מבנים ארגוניים פירמידיאליים מוגזמים, וכן אחזקה של חברות פיננסיות ולא פיננסיות במקביל. אין פה דרך לשחד איזה רגולטור כדי להתחזק.
מעבר לכך אין פה שום ביקורת על המצב שאחזקה של חברה פיננסית ולא פיננסית במקביל יוצרת ניגוד אינטרסים, שחברה אחד דואגת לשנייה בלי קשר לכדאיות העסקה. האם זה מצב תקין?
לא כל דבר ניתן להניח לשוק, כאשר נוצרים כשלים על הממשלה להתערב.
ולא היא, דביר. המשמעות המעשית של האיסור בחוק היא שכל פעולת רכישה או מכירה של חברה תדרוש אישור של פקיד ממשלה (שהרי קיים החשש שהקונה הוא פרמידיסט בהתהוות או בעל אחזקות פיננסיות קימות או בעל החזקות ריאליות קימות, וכן הלאה). העובדה שכל פעולה תתבע אישור של פקיד תביא לכך ש-א) יהיה אינטרס מהותי של כל מתחרה לערב את הרגולטור בעסקת קנייה/מכירה/הנפקה שאינה יפה לעסקיו. ב) שיהיה אינטרס מהותי של כל פקיד לקיים התערבות כזו. ו-ג) באופן מתבקש, שתהיה פרמיה משמעותית ליכולת לעקוף/לשחד את הפקיד המחליט.
אורי,
״תמיד״ זו מילה חזקה…
אשמח להסבר כיצד, למשל, סעיף 17 לחוק הנפט, תשי״ב -1952, הקובע כי אדם לא יחזיק יותר מ-12 רשיונות נפט, תרם לחיזוק הריכוזיות
מאיר, אולי זה עדיין לא תרם, אבל לא קשה לשער איך זה קורה:
מחר בבוקר מתגלה שיש לישראל עוד 70 מאגרי נפט, והאדון תשובה רוצה לקבל לפחות 20 רשיונות. מה עושים? לוקחים את פרס לסיבוב ביאכטה, את לפיד מארחים לליל שירה יוונית באמפי של אסדת הקידוח, וממנים 2-3 יועמשים לשעבר במשרד האנרגיה לתפקידי מפתח בתאגיד. פתאום נראה שחוק הוא לא קיר. "אדם" זה לא חברה בעמ; או שילדיו וחתניו נספרים בנפרד או ווטאבר.
זיכיונות היתר שיקבל תשובה יבואו כמובן על חשבון בקשות של אנשים אנונימיים כמו מאיר רובין למשל שרצה לפתוח עסק משפחתי קטן לשאיבת נפט, אבל הוא לא יוכל לעשות את זה כי מבנה המשק ריכוזי מידי.
בלי החוק, היו לתשובה אותו מספר זיכיונות עם הרבה הרבה פחות שימון מערכת וקשרי הון שלטון. ולמאיר רובין הייתה אפשרות להתחרות בתשובה בבקשה הזיכיון באופן חופשי יותר בלי העלויות העודפות של ריכוך הביורוקרטיה.
עקיבא,
הסברת היטב מדוע הסעיף עשוי לגרום לשחיתות נוספת, אבל לא למה הוא עלול לחזק את
הריכוזיות כפי שטען רדלר.
שים לב שכל אחד יוכל להגיע בתום לב ובלי התחכמויות ל-12 רשיונות בלי רגולציה עודפת הקשורה לסעיף זה.
אגב, את טענתך ניתן להרחיב לכל רגולציה שהיא – אם היא לא קיימת לא ניתן להשחית את המעורבים בה. אבל טענות רחבות כאלו, מטיבן, אינן תורמות הרבה לדיון.
שחיתות שמרכזת יותר כוח אצל בעלי האמצעים להשתמש בה, מגבירה את הריכוזיות. ואכן, ניתן להרחיב את הטיעון הזה כמעט לכל הרגולציה. זה לא אומר שבשם הטיעון הזה צריך לבטל את הרגולציה לחלוטין (בשביל זה צריך טיעונים נוספים) אבל לטעון שהרגולציה היא התרופה לנגע הריכוזיות זה כמעט דבר והיפוכו
למאיר – אני לא מכיר את הסעיף, אבל אני יכול לנחש שלא הייתה לו משמעות, בהתחשב בכך שלא התגלה נפט בשישים ואחת השנים שחלפו מאז. אבל אתה צודק – אפשר לקבוע בהחלט סייג שאין השפעה לחוק שאין לו ישימות מעשית.
זה טענה ממש משעשעת יש לומר.
ההנחה שאם יגבילו את מספר הרשיונות אוליגרך ישחד אנשים ויפר את החוק, בעוד שאם לא יגבילו את מספר הרשיונות הוא לא ישחד אנשים ויתן לאחרים להכנס לשוק.
הרי נניח שתשובה רוצה עוד רשיונות, ומולו יש מתחרה שאינו בעל אמצעים. מה ימנע מתשובה לשחד את הרשויות כדי שיזכה במכרז? כלום כמובן.
זה טענה ממש משעשעת יש לומר.
ההנחה שאם יגבילו את מספר הרשיונות אוליגרך ישחד אנשים ויפר את החוק, בעוד שאם לא יגבילו את מספר הרשיונות הוא לא ישחד אנשים ויתן לאחרים להכנס לשוק.
הרי נניח שתשובה רוצה עוד רשיונות, ומולו יש מתחרה שאינו בעל אמצעים. מה ימנע מתשובה לשחד את הרשויות כדי שיזכה במכרז? כלום כמובן.