האם מבצר אירופה יחזיק מעמד?

לעומת ארצות-הברית שמתמודדת בקלות יחסית עם הגירה בממדים עצומים, האיחוד האירופי נתפס לפאניקה ולמבוכה מגלי מהגרים קטנים בהרבה • כמו במשבר הכלכלי עם יוון, הפרויקט הגרנדיוזי של כור היתוך אירופי מתגלה פעם נוספת כחלום יותר מאשר כמציאות • האם מבצר אירופה רואה כבר את הסוף? 

מאז שנת 2005, כיאה למעצמה המובילה והעשירה בעולם, נכנסו מדי שנה לארצות-הברית למעלה ממיליון מהגרים. חלקם פליטים, חלקם מבקשי מקלט וחלקם מהגרי עבודה. במקביל לאותה מסה של מהגרים, כך לפי ההערכות, נכנסו לגבולותיה של ארצות-הברית מהגרים לא חוקיים במספר דומה. המספרים המדהימים הללו, של כמעט 20 מיליון מהגרים בעשור, מסבירים כיצד 17 אחוז מאזרחי ארצות-הברית כלל לא נולדו במדינה. אם לוקחים בחשבון את אלו הנמצאים בין גבולות המדינה בצורה בלתי-חוקית ואינם רשומים במספרים הרשמיים, יש המדברים אפילו על 20 אחוזים מהאוכלוסיה הכללית.

ועדיין, למרות המספרים העצומים הללו, ארצות-הברית לא סיפקה לנו תמונות של הסתערות על רכבות, מחנות פליטים מאולתרים, סירות טובעות בלב ים, משאיות עמוסות בגופות, זרנוקים של משמר החופים, גופות הנשטפות אל החוף או דיבורים בלתי פוסקים על "נדידת העמים החדשה". להפך, אמריקה מרוויחה מגלי ההגירה לגבולותיה, כלכלתה משגשגת, רוב המהגרים משתלבים בחברה (שלושה מבין חמשת המועמדים המובילים לנשיאות במפלגה הרפובליקנית הם בני מהגרים, וכמובן גם הנשיא האמריקני עצמו). הסיפור האמריקני לאורך הדורות הוא סיפורם של המהגרים, וכך הוא ממשיך גם כעת.

אמת. לארצות-הברית יש מספר יתרונות מובהקים, גאוגרפיים ותרבותיים, בקליטת מהגרים. היא מדינה שמוקפת בשני אוקיאנוסים אדירים ההופכים את המסע אליה מחוץ ליבשת אמריקה למורכב, קשה ויקר, ומאפשרים לא פעם לארצות-הברית לבחור בעצמה כבר במדינת המוצא את מי היא עתידה להכניס לשטחה. בצפונה נמצאת קנדה – אחת המדינות העשירות בעולם ויעד הגירה בפני עצמו – כאשר גבולה הדרומי הוא הגבול קולט ההגירה היבשתי היחיד שהיא צריכה לתחזק. בנוסף, תרבותה של המעצמה האמריקנית היא תרבות של לאום אזרחי חזק המוחק תוך דור עד שניים את רוב הזהויות המגיעות אליו, דבר המסייע לתהליך. אבל לא רק הגאוגרפיה או התרבות הן שעושות את ההבדל. תרבות וגאוגרפיה יש גם באוסטרליה – מדינה המתקשה קצת יותר בשנים האחרונות בנושא ההגירה, או ביפן, אליה מהגרים כמעט ואינם מגיעים – ההבדל הוא המדיניות. 50 מדינות יש בארצות-הברית, ולמעל 30 מתוכן יש גבול חיצוני עם העולם. הרבה גבולות, הרבה מדינות עם שוני פנימי, אבל מדיניות הגירה יש רק אחת.

עדר ללא רועה

חזרה לאירופה. בשנים האחרונות חוותה היבשת שני משברים מרכזיים, בדגש על האיחוד האירופי. המשבר הכלכלי שבשיאו הביא לקריסת יוון, לאיומי פרישה, ולסכנת פירוק גוש האירו. וכעת משבר המהגרים, שגם הוא עלול להוביל לפרישת מדינות (לדוגמא, הסקר האחרון בקרב אזרחי בריטניה). על פניו, סיבותיהם של שני המשברים הללו שונות בתכלית, והם אינם קשורים כלל זה לזה. אבל בפועל, הם נובעים בדיוק מאותה בעיה: היעדר מדיניות. הן בכלכלה והן בהגירה, אירופה מדברת במספר קולות, מונעת ממספר אינטרסים מנוגדים, פועלת ללא הנהגה ברורה ונגררת או מגיבה לא פעם אחרי דעתה של גרמניה. וכאשר אין מדיניות אחידה, הבלאגן חוגג.

המשבר הכלכלי חשף את הקושי המובנה שקיים בפרויקט האיחוד האירופי: הוא מורכב ממדינות בעלות כלכלות שונות בתכלית, והמדיניות הכלכלית שלו היא מעין יצור כלאיים שמוסיף קושי על הקושי הקיים גם ככה: חלק מהכלים העומדים בדרך כלל לרשותן של מדינות, כגון קביעת מדיניות מוניטרית, הועברו אל גורם על-לאומי – האיחוד האירופי, בעוד שכלים אחרים דוגמת מדיניות מיסוי, חובות וחוקי עבודה נשארו בידי המדינות. הגיוון הכלכלי של המדינות לצד מדיניות הכלאיים של האיחוד, הובילו למצב הביש במשבר עם יוון. במקום שהאיחוד יטפל במשבר בצורה יעילה ומהירה לטובת כלל אירופה, או לחילופין שיוון תטפל בו עצמאית בצורה הטובה ביותר עבור עצמה, נוצר "מישמש": מצב בו יוון מוגבלת בפעולותיה מצד אחד, והאיחוד האירופי מוגבל בפעולותיו גם הוא מצד שני. כמעט בלתי אפשרי לפתור משברים סבוכים בצורה כזו.

בסופו של דבר עמדו בפני יוון והאיחוד שתי אפשרויות מרכזיות. פרישת יוון מהאיחוד וחזרה לעצמאות מלאה, או העמקת האינטגרציה ביבשת בדמות הסכם שינחית על יוון תכתיבים כלכליים מממשלות אחרות באיחוד האירופי. לעת עתה בחרו מדינות אירופה באפשרות השנייה, אך כל עוד האינטגרציה אינה מושלמת מותר לשער שמדובר רק בקדימון לקראת המשבר הבא שמחכה מעבר לפינה.

כמו הזירה הכלכלית, גם משבר ההגירה באירופה נובע מאותם מקומות. האיחוד האירופי מורכב ממדינות רבות, המחזיקות במדיניויות הגירה שונות ומגוונות. במרכזו של האיחוד האירופי שוכנות מדינות עשירות כמו גרמניה, אוסטריה, הולנד ומדינות סקנדינביה –  שבמשך שנים היו יעדי הגירה פופולריים בתוך האיחוד ומחוצה לו. כעת, עם הזדקנות האוכלוסיה וצניחת הילודה, המדינות הללו זקוקות למהגרים וידיים עובדות. בפריפריה של האיחוד האירופי לעומת זאת, ישנן מדינות מזרח ודרום-מזרח אירופה, שבעיקר מייצרות מהגרים לאירופה וכמעט שאינן מקבלות כאלה.

למרות שמדיניות ההגירה והאינטרסים של כל אחת מהמדינות האירופיות שונים לחלוטין, מזה 30 שנה הכלים העומדים לרשותן להשגת אותם יעדים מוגבלים ביותר. בשנת 1985 נחתמה אמנת שנגן המאפשרת את המעבר החופשי ("הורדת הגבולות") בין רוב מדינות האיחוד האירופי, לצד מספר מועט של מדינות חיצוניות. כך, מדיניות ההגירה הפנימית שבין המדינות החתומות על האמנה הופקעה מהן, ועברה למעשה לידי הפקידים בבריסל והאיחוד האירופי. לעומת זאת, הגנת הגבולות ומדיניות ההגירה החיצונית נשמרה ברובה בידיהן של המדינות, למעט מספר יוצאי-דופן. איטליה, למשל, שולטת על גבולה הימי עם מדינות הים התיכון, אבל גבולה עם צרפת או אוסטריה פרוץ לחלוטין ואינו בשליטתה. מהגר המעוניין להגיע לאיטליה ואינו מצליח לעשות זאת בדרך הישירה, יכול להגיע לכל מדינה אחרת החתומה על אמנת שנגן – והמקפידה פחות על שמירת גבולותיה – ומשם דרכו לארץ המגף סלולה.

אך איטליה וצרפת הן הדוגמא הפחות בעייתית. רוב המדינות האירופיות המחזיקות בגבולות החיצוניים של האיחוד האירופי – יוון, ספרד, פולין, רומניה, בולגריה ואחרות – הן מדינות שאינן זקוקות למהגרים ומהגרים גם אינם רוצים להגר אליהן. לעומת זאת, המדינות החזקות והעשירות הנחשבות ליעדי הגירה כמעט ולא מחזיקות גבול חיצוני בינלאומי הקרוב ליעדי ההגירה. וכך, משמשות המדינות החלשות שער כניסה אל המדינות החזקות המרוחקות יותר. במצב דברים זה, מדיניות ההגירה החיצונית של יוון, פולין או הונגריה היא זו שקובעת בפועל את מדיניות ההגירה של גרמניה. העיוות ברור: המדיניות הזו מנותקת מהאינטרסים של שתי המדינות, זו שדרכה עוברים המהגרים, וזו שאליה הם מגיעים לבסוף.

כמו בסיפור הכלכלי, גם בעיית ההגירה לא מותירה יותר מדי מקום לברירה. האפשרות הראשונה שעומדת בפני מדינות אירופה היא התעלמות מהסכם שנגן, וחזרה למצב בו כל מדינה מנהלת מדיניות הגירה עצמאית גם כלפי חברותיה ליבשת. דוגמאות לכך ראינו בשבוע שעבר כאשר גרמניה ביקשה לעצור רכבות מהונגריה, דנמרק איימה להחזיר פליטים ליוון, צרפת הביעה זעם על מדיניות ההגירה של איטליה וספרד, ובריטניה הואשמה בהתעלמות מהמצב (דבר שהתאפשר לה מכיוון שאינה חתומה באופן מלא על אמנת שנגן).

האפשרות השנייה היא העמקת האינטגרציה האירופית, הרחבת הסכם שנגן, ויצירת מדיניות הגירה אחידה גם לגבי גבולותיה החיצוניים של אירופה – שתתבצע באמצעות כוחות שיטור משותפים, משמר גבול אחיד, מכסות, יעדי הגירה כלל-אירופיים ועוד.

מבצר אירופה

בשנות השבעים והשמונים היה המונח "מבצר אירופה" כינוי למדיניות הכלכלית שניהלו מדינות האיחוד האירופי: השטחת החומות הפנימיות בין מדינות האיחוד ויצירת שוק חופשי פנימי, ומדיניות פרוטקציוניסטית בין האיחוד האירופי לעולם החיצון. ביד אחת הסירו מדינות אירופה מחסומים כלכליים פנימיים, הגבירו את הסחר ביניהן, קבעו מכס משותף, ואיפשרו תנועה חופשית כל הדרך ליצירת שוק כלכלי אחיד. ביד השנייה הן בנו חומות והגנות מול הכלכלות של העולם החיצוני: מכסי מגן גבוהים, סובסידיות, אי-חתימה על הסכמי סחר וצעדי בידוד אחרים.

הרחבתו והגדלתו של האיחוד לאורך השנים לא שינתה הרבה מעקרון בסיס זה. בעוד מעצמות כמו ארצות-הברית הלכו ונפתחו כלכלית אל העולם החיצון ובעיקר אל אסיה והכלכלות המתעוררות, האיחוד דבק במדיניות המבצר שלו. ככל שהתרחב בגודלו וצירף אליו עוד מדינות, כך הוסיף האיחוד לשטח את המגרש שבין השחקנים הפנימיים ולהגביה את החומות מול המתרחש בחוץ.

כמו בכלכלה, גם את מדיניות החוץ האירופית – ובכללה מדיניות ההגירה – הדריכה תפיסת ה"מבצר". הגבהת החומות בין אירופה לנעשה בחוץ, ונקיטה במדיניות בינלאומית של "אדישות". אך בעוד שבזירה הכלכלית המבצר מתפקד באופן יחסי, במדיניות החוץ המבצר הפך לקללה.

למרות שמלחמות אזרחים וסכסוכים בין-מדינתיים מתרחשים מאות קילומטרים בלבד מגבולו של האיחוד האירופי, האיחוד מתייחס אליהם כאילו היו על פלנטה אחרת. גלי ההגירה האחרונים לאירופה הם לא רק תוצאה של מדינות עשירות הקורצות לאזרחיהן של מדינות עניות, אלא גם, ואולי בעיקר, תוצאה של משברים במזרח התיכון, מרכז אסיה ואפריקה, שאירופה משכה את ידה מכל התערבות בהם. האם מישהו יודע מה עמדתה של אירופה בנוגע לסוריה? לוב? עיראק? תימן? מצרים? אוקראינה? כאשר אינך מתערב בנעשה בחצר האחורית שלך, אל תתפלא אם הדברים יגלשו מהר מאוד אל סף ביתך.

קחו למשל את מלחמת האזרחים בלוב. מדינות אירופה נחלקו קשות בשאלת ההתערבות בנעשה במדינה, ולבסוף נפל הפור על מהלך צבאי. לאחריו, כאשר הודח קדאפי והמלחמה נמשכה, לא התקבלה החלטה באירופה מה עושים ביום שאחרי. כל המדינות, למעט איטליה, התעלמו מהתוצאה והשאירו את לוב להתמודד לבד עם ההשלכות. והללו לא איחרו להגיע בדמות הגירה בלתי פוסקת מהים התיכון, עיקוב במשלוחי נפט, פגיעה ביציבות המשטרים בסביבה ולבסוף בהתבססות דאע"ש במדינה.

ריבוי הקולות ואי-ההסכמה התרחשו גם במקרה העיראקי בשנת 2003, במקרה הסורי מאז תחילת מלחמת האזרחים, בהסכם הגרעין האיראני, בפלישה הרוסית לאוקראינה ובצורה קיצונית עוד יותר בכל הקשור למדינות אפריקה. אפילו בנושאים "בינלאומיים" פנימיים כמו שאלת עצמאות סקוטלנד או קטלוניה, הרחבת האיחוד לבלקן או יחסי אירופה-טורקיה, אירופה אינה מסוגלת להגיע למדיניות ברורה ומגובשת. היא איננה מוציאה את חוטמה מגבולות המבצר שלה כדי לרחרח מה מתרחש בעולם, ובתמורה היא סופגת את כל גלי ההדף מהכאוס שמתחולל סביבה. היעדר היוזמה עולה לה ביוקר.

האם חומות המבצר האירופי יחזיקו מעמד לאורך זמן?