למה ליועמ"ש מותר?

בכל הנוגע למינוי עובדים בשירות הציבורי, בישראל נהוגה גישה משולבת. רוב המשרות הציבוריות טעונות מכרז – כלומר, לכל אדם ישנה הזדמנות שווה להתמודד בהתאם לכישוריו והיתרונות שהוא מביא עמו לתפקיד. במקביל, עובדים מסוימים ממונים ישירות על ידי הפוליטיקאים ויכולים אף להיות מקורביהם. משרות אלה מכונות 'משרת אמון'.

בסך הכול השילוב הזה עובד לא רע. אלא שלתוך העולם האידאלי הזה הושתל ברבות השנים מנגנון עוקף מיוחד, הפועל לטובת הגילדה של עובדי המדינה.

בתקנון שירות המדינה מופיע סעיף הקובע שלפני כל מכרז ציבורי יתנהל מכרז פנימי. כלומר, לפני שאנחנו, הציבור הרחב, נוכל להתחרות על המשרה שהתפנתה או נוצרה, יוכלו להתחרות עליה עובדים מתוך המערכת. זוהי קדימות מכרעת, שעשויה לחולל הבדל משמעותי. ייתכן שבחוץ מחכה אדם מוכשר, חכם ומלא מוטיבציה, אך הוא לא יוכל להתמודד מול מועמד שניגש למכרז הפנימי, ואפילו אם איכויותיו בינוניות. במקרה כזה, המנגנון קובע בהגדרה שהמועמד הבינוני הוא שיזכה במשרה.

אבל מה אפשר לעשות כשבכל זאת רוצים לבחור מועמד חיצוני, אך המהלך חורג מן הכללים? מלהטטים. בשנים האחרונות שמענו שוב ושוב על מכרזים 'תפורים'; על דילים שנעשו עם עובדים כדי שלא ייגשו למכרזים, וכן הלאה. אבל הסיפור הטרי שהתגלגל לחיקנו הוא כנראה השיא בניסיון של פקידות בכירה לעצב את הכללים כדי להציב בהצלחה עובד מסוים בתפקיד מסוים – מהלך שבלתי אפשרי לבצע במסגרת הכללים הקיימים.

ומי ילהטט טוב יותר מהיועצים המשפטיים עצמם, אלו שאמונים על הכללים ומכירים אותם טוב מכולם?

חוות דעת עוקפת

לפני שש שנים מינה היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, לתפקיד העוזר המשפטי המקצועי שלו את עו"ד גור בליי. איך המינוי בוצע? בדרך של משרת אמון – כלומר בלא מכרז, ותוך חתימה על חוזה אישי מיוחד.

לאורך השנים גברה הערכתו של ינון לבליי, שהרשים לא רק אותו אלא רבים נוספים בכנסת (גילוי נאות: הכרתי את עו"ד בליי כשייצג את הכנסת נגדי ונגד התנועה לחופש המידע בעתירה שתבעה לחשוף את בעלי היתרי הכניסה לכנסת. להתרשמותי, הוא עשה עבודה מקצועית למהדרין).

חלפו השנים, ולאחרונה התפנה בוועדת חוקה, חוק ומשפט תפקיד היועץ המשפטי. מדובר במינוי בכיר מאוד. למעשה, זוהי המשרה המשפטית הבכירה ביותר במערך השירות הציבורי שעומדת בפני איוש.

ליועצי הוועדות ישנה השפעה בלתי מבוטלת על ניסוחם של חוקים, תקנות וכיו"ב. הם עשויים לשרת בתפקידם עשרות שנים, ולצד מנהלי הוועדות משמשים כיד ימינם של יושבי הראש. בנוסף, למשרה צמוד סולם דרגות נדיר, שבשיאו דרגה בכירה עד כדי כך שהיא בוטלה בכל יתר השירות הציבורי; הכנסת היא המקום היחיד שבו היא שרדה. שכר בעלי התפקידים הללו הוא אפוא מן הגבוהים שהשירות הציבורי יכול להציע לעובדיו – שני רק לשכר השופטים. היועצים המשפטיים לוועדות הם בין שיאני השכר בכנסת.

ינון, שייעד לתפקיד את המועמד הראוי ביותר לדעתו, נתקל בבעיה: בחוזה המקורי שחתם בליי – שמונה, כזכור, כמשרת אמון – נכלל סעיף שקבע במפורש כי הוא לא יוכל לגשת למכרז פנימי: "בסעיף 19 לחוזה הצהיר כל עובד ש'ידוע לו ומוסכם עליו כי אינו זכאי להתמודד במכרזים פנימיים'", נכתב.

אכן, לצערם של הממונים במשרות אמון, המכרזים הפנימיים חסומים בפניהם. זהו איסור הגיוני, שנועד למנוע מצב שבו עובד שנבחר ללא כל הליך תחרותי, על פי בחירה אישית של בכיר שלו הוא חב את אמונו, יתמודד מול עובדים אחרים שאינם נהנים מתמיכת אותו בכיר. כך נמנעת החדרת מקורבים אל תוך השירות הציבורי בדרכים עוקפות, ונשמר העיקרון שהכניסה למשרות הקבועות של שירות המדינה תיעשה בדרך המלך. כלומר, לכולנו תינתן הזדמנות שווה. פעם אחת כשיש מכרז בתוך המערכת, ופעם שנייה כשהמכרז פומבי.

אלא שבלשכה המשפטית של עו"ד ינון לא רצו לקחת סיכון שמישהו אחר בכנסת ינצח במכרז הפנימי, לפני שלבליי תהיה הזדמנות לנצח במכרז החיצוני. הם ביקשו אפוא לאפשר לו להתמודד גם במכרז הפנימי.

איך עושים זאת? כיצד שוברים את הכללים שהייעוץ המשפטי עצמו אמון על בדיקתם ואכיפתם? החלטה של ינון עצמו לא תפייס את הרוחות במקרה זה, אף שהאחרון התבטא גם בעבר על הבעייתיות במכרזים הפנימיים. הרי בליי עבד בצמידות ליועץ המשפטי עצמו, ולכן חוות דעתו בעניין הייתה עשויה להיתפס כלוקה בניגוד עניינים.

לכן פנתה הכנסת לעו"ד חיצוני, מלכיאל בלס, לשעבר משנה ליועץ המשפטי לממשלה, וביקשה ממנו חוות דעת בתשלום. תוך פחות מחודש נימק בלס בחוות דעת מפורטת את הכשרת המהלך. הוא הציע כי יו"ר הכנסת יפעיל את סמכותו ויאפשר לממלאי משרות אמון בלשכת היועץ המשפטי של הכנסת להתמודד באופן חריג במכרזים פנימיים, בכפוף לכמה תנאי סף.

לכאורה מדובר במהלך נפלא. בפועל, כשמסירים ממנו את האיפור, מתגלה דבר פשוט ומוכר: מכרז תפור. כיצד זה אפשרי? כי בלשכות מסוימות, כמו למשל לשכת היועמ"ש, עומדת מכונת תפירה.

נהנים מכל העולמות

תנאים חדשים המאפשרים למי שמכהנים במשרות אמון להתמודד במכרזים פנימיים, כמו נתפרו למידותיו המדויקות של בליי. נקבע, למשל, כי המכהן במשרת האמון לא יצטרך לעבוד תחת שני ממונים חדשים (באופן שיוכל להראות כי העובד נהנה מאמונם של ממונים שונים שבחרו להמשיך להעסיקו, ועל כן ראוי להזדמנות להתמודד גם מול עובדים פנימיים). הדבר יחול לגבי מועמדים שמילאו תפקידם שש שנים לפחות.

כך קרה לבסוף הדבר הבא: מחד המכרז סגור לציבור הכללי, ומשפטנים מומחים מהאקדמיה ואפילו ממשרד המשפטים מנועים מלהתמודד בו ולאתגר את המערכת; מאידך, לעוזרו של היועמ"ש דווקא כן ניתן היתר להתמודד.

עד כמה מדובר בהחלטה חריגה וחסרת תקדים, יעיד הציטוט הבא מתוך חוות דעתו של עו"ד בלס:

יחד עם זאת, אין להקיש מן האמור לעיל לגבי "משרות אמון" נוספות שיש בכנסת, ואשר לא נבחנו בחוות דעתי. המסגרת המשפטית לגבי תפקידו של היועץ המשפטי לכנסת היא ייחודית, ולכן מצדיקה בחינה שונה לעומת "משרות אמון" אחרות, ולא מעוררת חשש להשלכות רוחב.

אם כן, מסתבר שרוממות השוויון והמנהל התקין בגרונם של היועמ"שים, אך כשזה מגיע למינויים ולהתנהלות הפנימית של מי שמסוגלים לכופף את הכללים, פתאום צצים "תנאים ייחודיים" ו"בחינות שונות". ומי ישמור על השומר כשנותנים לחתול לשמור על החלב? מי מפקח על המפקח? מי יודע אם המינויים ה"תפורים" ראויים?

במקרה הזה אכן רבים מעידים כי לגופו של עניין המינוי ראוי, וכי בליי הוא אדם רציני ומוכשר. אך מי ערב לנו שלא ינהגו כך גם במקרים אחרים, במינויים ראויים פחות ומסיבות ענייניות הרבה פחות? למעשה, הממשלה פוטרת משרות ממכרז כמעט על בסיס שבועי בהליכים הרחוקים מעיני הציבור. אין דין ואין דיין. כשבאמת רוצים לוודא שאדם מסוים יגיע לתפקיד מסוים, תסמכו על כך שהמפקחים והנציבים ימצאו דרך לגרום לזה לקרות.

היומרה של הייעוץ המשפטי לפעול כרגולטור מנהלי של רשויות המדינה נחשפה כאן במערומיה, באופן שעלול לדרדר את אמון הציבור בשומרי הסף. אם הממשלה איננה יכולה לשכור עורך דין חיצוני שיגן על עמדתה בפני בג"ץ, מדוע היועץ המשפטי של הכנסת רשאי לקנות חוות דעת מגורמים פרטיים? שוויון הזדמנויות צריך גם להיראות, לא?

ומה קרה עם עו"ד בליי? גיליתי שהוא היחיד שהגיש מועמדות במכרז הפנימי. מה אתם אומרים, יזכה?

דוברות הכנסת בחרה שלא להגיב לטענות.