מלכודת הארנונה: המדינה מקבעת אי-שוויון בין הרשויות המקומיות

עם שקיעת האבק מהקמפיינים המקומיים ולקראת הסיבוב השני בבחירות ירושלים, חשוב להתייחס לבעיה משמעותית המובנית בתוך כל עירייה בישראל, ולמעשה היא בעיה לאומית: אי-השוויון הקיצוני של המערכת המוניציפלית שמתחולל מתוקף חוקי מדינת ישראל.

לקראת כל סוף שנה בשנים האחרונות, כמו שעון, פצח ראש עיריית ירושלים היוצא ניר ברקת במאבק נגד משרד האוצר להגדלת המענק אותו מקבלת העירייה מן הממשלה. המענק הזה ניתן מדי שנה עבור גרעון מובנה, שמקורו בנוסחת ארנונה שערורייתית המוכתבת על ידי המדינה.

כך עובד המנגנון: הארנונה למגורים, גם בערים הגובות ארנונה גבוהה, היא הפסדית עבור העירייה. ראש עיר עם יכולות ניהוליות גבוהות יכול אמנם לייעל את המערכת העירונית, להקפיד על נורמות נקיות משחיתות ולהפחית מסידורי העבודה למקורבים, אך הנוסחה המעוותת של הארנונה למגורים בה הוא פועל מתוקף החוק תמיד תהיה חזקה יותר.

את החוסר בתקציב אמורה למלא הארנונה המסחרית, שתעריפה גבוה בהרבה ועבורה נדרשות לספק העיריות פחות שירותים. בניגוד לתושב, עסק אינו צורך חינוך יקר, תשתיות או פעילות קהילתית במתנ"סים.

נוסחה זו מובילה למצב בו העיריות סופגות עבור כל יחידת דיור הפסד של אלפי שקלים בשנה. ערים השופעות נדל"ן מסחרי (קניונים, מגדלי משרדים, חנויות) יכולות להשתמש בארנונה העסקית לטובת שירותים לתושב, אך תושבים בערים שאין בהן מספיק מטרים רבועים מסחריים נאלצים להסתפק בסל שירותים מצומצם ודל בכל התחומים – חינוך, תרבות, ניקיון עירוני ועוד.

מי יבנה בירוחם?

לפי היגיון פשוט, ראש עירייה מוכשר יכול להעביר את העירייה שתחתיו לרווח אם יבנה יותר מטרים רבועים מסחריים. אך לצערנו לא כל עיר ורשות יכולה לבנות כמות עצומה של מ"ר עסקי על מנת להיות מאוזנת.

באופן טבעי, עסקים ומשרדים מתרכזים בלב מטרופולינים וכך, גם אם יתוכננו למשל בירוחם מיליון מ"ר של עסקים, סביר להניח שאף יזם לא יבנה אותם. בנוסף, בחלק מהרשויות היחס בין עסקים לדירות מבטא פער כל כך גדול, עד שגם בנייה מאסיבית ונרחבת של איזורי מסחר לא תביא אותן לאיזון.

מצב זה יוצר באופן מובנה וידוע מראש אי-שוויון עצום ביכולות של רשויות להעניק שירותים טובים לתושביהן: עירייה עשירה במרכז יכולה לאפשר סל מרשים של שירותים חברתיים מחינוך מעולה לפעוטות, דרך פארקים רחבי ידיים בתחזוקה גבוהה ועד חניה בחינם לתושביה לאורך כל שעות היום; בעוד עירייה עניה בפריפריה נאבקת לשמר מינימום סביר של שירותים ותחזוקה עירונית – כל זאת ללא שום קשר לאיכויות של הנהלת אותה העיר.

נוסחה דורסנית

והרי דוגמה שממחישה את מנגנון אי-השוויון: מחקר של חברת CofaceBDI שבחן את עלויות הארנונה למגורים ופורסם בידיעות אחרונות, חושף כי הארנונה הממוצעת למגורים בירושלים עומדת על כ- 73 ש"ח למטר רבוע בשנה, בעוד התל-אביבים משלמים בממוצע 48 ש"ח. למרות הארנונה היקרה בירושלים, לפי דו"ח הלמ"ס מחודש אפריל 2018 ההוצאה לתושב בעיר היא כ- 5,600 ש"ח בשנה, כמעט חצי מההוצאה לתושב בתל-אביב – 10,500 ש"ח.

מפתה לחשוב שהפער הדרמטי בין רמת השירותים הגבוהה שמספקת עיריית תל-אביב לתושביה לבין זו של עיריית ירושלים נובע מחוסר יעילות מנגנוני, ג'ובים מנופחים או שחיתויות. אך מחקר מקצועי של חברת מקינזי מחודש מאי 2017 הצביע על כך שירושלים מתנהלת ביעילות יחסית, ואף סובלת מתת-תקינה בחלק מהאגפים. זוהי דוגמה עצובה במיוחד לחוסר האונים של רשויות מקומיות מול נוסחאות הארנונה הדורסניות שהתקינה המדינה.

בנוסף לכך, נוצרים עיוותים כלכליים שהאפקט ההיקפי שלהם הוא הרסני. דוגמה לעיוות כזה הוא התמריץ של רשויות לא לבנות מגורים חדשים שידללו את משאבי הרשות, ולהעדיף מגדלי משרדים.

שר האוצר ניסה לפתור את העיוות הזה באמצעות "הסכמי גג", שהם למעשה שוחד שלטוני של מיליארדי שקלים מכספי הציבור על מנת שרשויות יסכימו לתכנן דירות חדשות בתחומן. ראש העיר הנוכחי נהנה ממאות מיליוני שקלים לבניית בתי ספר חדשים וכיכרות מטופחות, אך כשהמענק ייגמר תישאר המועצה עם הרבה יותר תושבים והרבה פחות משאבים, ובכך למעשה הבעיה תחריף.

עיוות אחר הוא הסתמכות בעייתית של כמעט כל הרשויות המקומיות על סדרת מענקים וצ'ופרים מהמדינה. החל ממענק האיזון שנועד לפצות על עיוותי הארנונה המובנים הללו, ועד הסטת תקציבים לפרוייקטים של משרדי ממשלה – הממשל המרכזי דואג שהרשויות המוניציפליות תמיד יצטרכו להסתמך על הכיס הציבורי ועל חסדי הפוליטיקאים והפקידים.

תפוח אדמה לוהט

ישנם מספר פתרונות מוצעים לטיפול בעיוות: פורום קהלת, למשל, מציע "מענק גולגולת" שיתמרץ חלק מהרשויות להפחית את הארנונה העסקית בשטחן ובכך יתמוך בצמיחה, יגדיל את הגמישות הפיננסית של העיריות ובמקביל יעביר לרשויות שאינן מסוגלות להציע שירותים ראויים לתושביהן מענק כספי שיצמצם את הפערים.

ועדת ברזלי, אשר הגישה את מסקנותיה לשר הפנים בשנת 2015, הציעה שתי חלופות נועזות אחרות: ביטול הארנונה לחלוטין וגבייתה כמס מרכזי (מע"מ), וכן מעבר לגביית ארנונה לפי שווי הנכס ולא גודלו.

הרעיונות לפתרון עיוות הארנונה, שלגבי חוסר ההיגיון שבו ומידת הפגיעה שהוא מייצר יש הסכמה מקיר לקיר, קיימים ומוכרים לקובעי המדיניות. הרכיב העיקרי החסר כעת ליישום פתרון אמיתי הוא אומץ ציבורי של ממשלת ישראל, ובעיקר שרי האוצר והפנים לגעת בתפוח האדמה הלוהט הזה.

כשהוגשו מסקנות ועדת ברזלי לשר הפנים דאז, גלעד ארדן, סיקר עיתון כלכליסט את האירוע בכותרת הפסקנית: "שר הפנים הבא לא יוכל יותר להתעלם מרפורמה בארנונה". ובכן, שלוש שנים אחרי ברור שהשר יכל גם יכל להתעלם.

ראש העיר הבא של ירושלים, בין אם יהיה זה ליאון או ברקוביץ', ייאלץ שוב להיאבק עם האוצר על פירורי תמיכה כבר בחורף הנוכחי, בו נהיה כולנו עמוק בתוך קמפיין הבחירות הארציות. יש לקוות שהממשלה הבאה תפתור סוף סוף את הפלונטר ובא לציון (ול-200 רשויות מקומיות אחרות) גואל.

ברק הרשקוביץ שימש עד לאחרונה כיועץ ראש העיר ירושלים לפיתוח כלכלי