המשימה הראשונה לממשלה הבאה: תיקון נזקי ועדי העובדים

לקראת הבחירות המתקרבות פורסמו בעיתון 'גלובס' שני טורים נרחבים שנכתבו על ידי שני ראשי מפלגות – איילת שקד ועמיר פרץ – בנושא ועדי העובדים החזקים בישראל וחוקי העבודה המגינים עליהם ועל זכותם להשבית תשתיות חיוניות לפעילות המשק.

בשנים האחרונות חששו שרי האוצר והממשלה מלהתעמת עם כוחה האימתני של ההסתדרות ושל הוועדים החזקים שלה במונופולים הממשלתיים, וכתוצאה מכך נמנעו מביצוע רפורמות משמעותיות בחוקי העבודה בישראל. יתכן מאד שהימנעות זו תרמה לכך שפריון העבודה בישראל נותר נמוך ויוקר המחייה נותר גבוה, בהשוואה למדינות מתקדמות אחרות. יש לברך על העניין המחודש בנושא זה, ולקוות ששר האוצר הבא יהיה אמיץ יותר משרי האוצר הקודמים ויפעל למען כלל הציבור, גם אם הדבר מחייב עימות חזיתי עם בעלי אינטרסים חזקים.

בשנת 2016 פרסמתי, יחד עם אמיר פדר וצביה זיכרמן, מאמר מדיניות מקיף בנושא חוקי העבודה בישראל לגבי ארגוני עובדים והעיוותים הרבים הקיימים בהם. עיוותים אלה מאפשרים לארגוני העובדים, ובראשם ההסתדרות, לפעול להגנה על אינטרסים של קבוצה מצומצמת של עובדים חזקים הנהנים מפריבילגיות משמעותיות, על חשבון כל יתר העובדים, המעסיקים, הצרכנים, וכלל הציבור בישראל. במסגרת המאמר המלצנו על 15 שינויי חקיקה ממוקדים, שיוכלו להוביל לשיפור רמת החיים ואיכות החיים של הציבור הרחב בישראל, באמצעות הקטנת יוקר המחייה, ייצוג יעיל יותר וזול יותר של העובדים, והגדלת יכולת הניהול של המעסיקים, במיוחד במגזר הציבורי. להלן מובא תקציר של מאמר המדיניות.

הקדמה

תנועות העבודה המאורגנת, על שלל גווניהן ומאפייניהן, שזורות בהיסטוריה המערבית מאז ראשית המאה ה-19 ומעוגנות בחקיקה מאז 1871. ניסיונותיהן להעלות את שכר העובדים המאורגנים ולצמצם את שעות עבודתם הניעו תמורות פוליטיות, שינויים חקיקתיים, מחאות אזרחיות, עימותים אלימים, ולעתים אף תסיסות חברתיות של ממש.

כיום, פעילות ועדי עובדים מצומצמת יחסית בחברה הפועלת בשוק תחרותי בהשוואה לזו של ארגון עובדים הפועל בחברה מונופוליסטית (בעיקר בבעלות ממשלתית). ההבדל העיקרי בין ועדי עובדים הפועלים בסביבה תחרותית וכאלו הפועלים במסגרת מונופול או קרטל טמון בכוח האדיר הגלום בהשבתה אפקטיבית של הפעילות הכלכלית של ענף כלכלי שלם או אף של המשק הישראלי כולו.

בנוסף, פעילות נרחבת של ועד עובדים בפירמה המתחרה בשוק תחרותי תפגע ברווחיותה וביכולתה להתמודד בהצלחה מול חברות אחרות ולשרוד בשוק שהיא פועלת בו. בכך, פעילות זו עלולה לפגוע גם בעובדי החברה, ובמקרה קיצון אף תגרום לקריסת העסק ולפיטורים של כלל המועסקים בו. מעבר לכך, גם מעסיק בענף תחרותי יחשוש מקריסת העסק, כי אז ההשקעה שלו תרד לטמיון, ועל כן לשני הצדדים יש תמריצים לא להגיע לשם. במגזר הציבורי, בניגוד למגזר העסקי, אין דרישה או התייחסות לרווחיות או להתמודדות עם תחרות בינלאומית.

בשלושת העשורים האחרונים נרשמה ירידה עקבית בשיעורי ההתאגדות בשוקי העבודה בעולם, וגם בישראל, בעיקר במגזר הפרטי. כיום, שיעור העובדים בישראל המאוגדים במסגרת ועד עובדים ייצוגי הוא כ 26%. שיעור זה אינו גבוה במיוחד בראייה בינלאומית, כאשר במדינות מסוימות, בעיקר בצפון אירופה, מאגדים ארגוני העובדים את רוב המועסקים גם במגזר הפרטי וגם בממשלתי.

מסיבות היסטוריות, יותר מ-60% מהעובדים הישראלים המאורגנים מאוגדים תחת ההסתדרות, אך ניתן לזהות בשנים האחרונות מגמת התחזקות של ארגונים צעירים כמו "כוח לעובדים", "אחדות" ו"מען".

ארגוני העובדים שואבים את כוחם בראש ובראשונה ממעמדם המשפטי. בישראל, די להחתים פעם אחת שליש מהעובדים במקום עבודה כלשהו על מנת לאפשר לוועד להפוך לנציגם של כלל העובדים. בנוסף, בית הדין לעבודה קבע תקדים שלפיו למעסיק אסור למנוע התארגנות עובדים ראשונית של עובדיו או לפגוע בה, דבר המקל על התאגדותם. כמו כן, ניסיון של המעסיק לשכנע את עובדיו מדוע לא כדאי להם להתאגד, במסגרת עצמאית או דרך ארגון קיים כמו ההסתדרות, ייחשב עברה מצדו. איסור זה תמוה, בהינתן שמדיניות מוטעית של ארגון העובדים עשויה לפגוע בעסק וביכולתו להתחרות בשוק, וייתכן שעדיף לעובדים שלא להשתתף בהשבתות שמעודדים חלק מארגוני העובדים.

לאחר הקמתו של הוועד, מחויבים העובדים בתשלום של עד 0.5% משכרם החודשי לוועד החדש ועוד 0.95% לארגון העובדים העומד מאחוריו. עובדים שאינם חברים רשמית בארגון עובדים, אבל מועסקים בפירמות מאוגדות, משלמים דמי טיפול המגיעים בדרך כלל ל-0.8% מהשכר. מצב זה מקנה לארגוני העובדים הכנסה שנתית של מאות מיליוני שקלים, כאשר השיאנית היא ההסתדרות, שלפי פרסומים לא רשמיים נהנתה מהכנסות של יותר מחצי מיליארד שקלים ב-2015 רק מדמי חבר ודמי טיפול.

השינויים הטכנולוגיים, התמורות המבניות שעבר המשק הישראלי והתגברות התחרות הבינלאומית הותירו את חותמם ויצרו מצב ייחודי ומאתגר עבור שוק העבודה המקומי. מאז הרפורמה שעברה ההסתדרות בהנהגת חיים רמון ב-1994, ניכרת ירידה עקבית בתפקיד העבודה המאורגנת בשוק הפרטי, אך יחד עם זאת התמקצעה ההסתדרות במקומות שבהם היתרון היחסי שלה הוא המובהק ביותר – בענפים שבהם החשיפה לתחרות בינלאומית קטנה או לא קיימת כלל. יתרון יחסי זה נובע מהיכולת להגיע להישגים משמעותיים במשא ומתן בענפים אלו ללא הצורך בהתמודדות עם מתחרים שאינם מושפעים מחוקי העבודה הישראליים וממבנה השוק המקומי. ענפים אלו, רובם ככולם, מאורגנים על ידי מונופול/קרטל בחסות המדינה או בבעלותה.

איגודים וחוקי עבודה בעולם

כאשר בוחנים את מגמת ההתחזקות הגלובלית של ההתאגדות במגזר הציבורי, הכרחי לבחון גם את הסטטוס החוקי, שהוא בפועל משתנה אנדוגני – כלומר המערכת המשפטית משפיעה על מבנה שוק העבודה, ובמקביל בעיות מבניות בשוק העבודה מובילות לשינויי חקיקה.

ממשלות רבות בעולם הבחינו במגמת ההתחזקות של האיגודים בחברות הממשלתיות ובמונופולים הציבוריים, והן מתמודדות בדרכים יצירתיות עם ההשפעות השליליות של מצב זה על גמישות שוק העבודה, תהליכי התייעלות פוטנציאליים ואיומי שביתות תכופים.

הסכמים ואמנות בינלאומיים מתייחסים לסוגי השובתים, למגזר שבו הם פועלים ולהשפעה שלהם על המשק. לדוגמה, ארגון העבודה העולמי (ILO) שהוא זרוע של האו"ם, מכיר בזכות השביתה, אך גם קובע שאפשר להגביל ואף לאסור שביתות בשירותים ציבוריים ובשירותים החיוניים, כדי למנוע פגיעה משמעותית במשק וברווחה הכלכלית של התושבים.

בבלגיה, לדוגמה, מחויבים עובדים בשירותים חיוניים מאז 1948 לספק שירות מינימלי בכל עת, כולל בעת שביתה. הגדרת השירותים החיוניים נקבעת בוועדה משותפת של עובדים ומעסיקים, וחקיקה נפרדת אוסרת על השבתת הצבא, מכבי האש והמשטרה. בצרפת, רוב המגזר הציבורי מחויב במתן שירות מינימלי, ומאז 2007 היו ניסיונות להחלת החקיקה על ענפים נוספים, כולל שירותי התחבורה היבשתיים. התייחסות מיוחדת לשירותים חיוניים קיימת גם בגרמניה, שבה על פי חוק, משרתי ציבור, המוגדרים כזרוע המבצעת של המדינה, אינם רשאים לשבות.

בבריטניה הופעלו כוחות מזוינים על מנת לבצע עבודות חירום בעת משבר. גם ארה"ב השתמשה ב-1981 בכלי זה, המאפשר להחליף עובדים במגזר הציבורי בעובדים זמניים בעת שביתה. בקנדה החוק אוסר על עובדי משטרה, כיבוי אש ומערכת הבריאות לשבות, ובחלק מאזורי השיפוט קיימת בוררות חובה במקרים אלו. מקרה מיוחד הוא אוסטרליה, בה ועדת "עבודה הוגנת" רשאית להשעות או להפסיק שביתה אם הנזק הכלכלי הצפוי הוא משמעותי, והיא מחויבת לנקוט הליכים אלו אם קיים נזק לביטחון, לבריאות או לרווחה של חלק מהאוכלוסייה. חקיקה זו, לצד היכולת של המחוקק להפסיק שביתה בצו ממשלתי, מתואמת עם הירידה החדה בעבודה המאורגנת במדינה ועם הגדלת התעסוקה והפריון.

נזקי השביתות והאיומים בשביתות במשק הישראלי

שביתות, עיצומים ואיומים הם חלק אינטגרלי מההיסטוריה הכלכלית של ישראל, והיקפם יוצא דופן ביחס למדינות מפותחות אחרות. מאז 2008 נרשמה ירידה ניכרת במספר השביתות ובאורכן, אבל עדיין מוקדם לקבוע האם יימשך הדבר או שמא ירידה זו היא זמנית ומהווה חלק מתהליך מחזורי, כפי שנשבר השקט היחסי בשנים 2004 2006 בגל שביתות ב-2007.

מעבר לכך, הירידה היחסית בהשבתות הענק בעשור האחרון מקושרת גם לשקט התעשייתי שנוצר מהעלאות השכר והגידול בתעסוקה במגזר הציבורי, שבו השכר גבוה מהשכר הממוצע במשק. הנתונים מצביעים על כך שאיומים אלו ניכרים בעיקר בענפים ציבוריים, וששיעור השביתות והעיצומים במגזר הפרטי קטן יחסית בראייה רב-שנתית.
בפירמה פרטית קיימים גורמים המאזנים את הרצון של עובדים לאיים בשביתה: ראשית, הפירמה עלולה לקרוס אם אינה מייצרת תפוקה לאורך זמן, מה שמעלה סיכון סביר לפיטורים. שנית, הפירמה יכולה להעסיק עובדים חלופיים, אשר ירסנו את כוח האיום ובמקרים מסוימים אף יחליפו בטווח הארוך את העובדים הקיימים.

בניגוד לשוק הפרטי, לעובדים בחברה ממשלתית משתלם כמעט תמיד לשבות, או לכל הפחות לאיים בשביתה. זהו כלי אפקטיבי, נוח וזמין, אשר לאורך ההיסטוריה הישראלית הניב תשואה מרשימה לבוחרים להשתמש בו. תחת מטריית ההגנה של ההסתדרות ובעזרת יכולת איום אמינה, הצליחו ועדי עובדים בחברות מונופוליסטיות כמו חברת החשמל, רכבת ישראל ונמלי הים לקצור הישגים משמעותיים על חשבון כלל הציבור הישראלי. כדי להגיע לתוצאות המבוקשות, לא תמיד יש הכרח בשביתה בפועל, לעתים מספיק לאיים בשביתה.

חברת החשמל, לדוגמה, כמעט לא שבתה מאז שנת 2000, ובכל זאת השיגה העלאות שכר והטבות, על אף השכר הגבוה שממנו נהנו עובדיה אף קודם לכן. ההסבר הכלכלי העולה מהספרות הוא כאמור כוח המיקוח האדיר של עובדי חברת החשמל מול ההנהלה והמדינה. הפסקת החשמל לזמן מוגבל תסב נזק משמעותי לכלכלה הישראלית, ואין ספק שעדיף למדינת ישראל בטווח הקצר לספוג העלאת שכר ל 13,000 עובדי החברה מאשר להתמודד עם החשכה כללית של המשק.

מתוך מחקרים שנעשו בעבר ומחישובים שבוצעו בדרך המקובלת לחישוב של עלות ישירה, נראה שבראייה רב-שנתית איבד המשק הישראלי עקב השביתות התכופות בערך 0.2% מהתוצר (כ-2 מיליארד שקלים בשנה במונחי 2014). עם זאת, יהיה סביר להניח שהנזקים הישירים אינם מספרים את כל הסיפור. איגוד לשכות המסחר העריך בעבר שהעלות המלאה של יום שביתה למשק היא כ-500 מיליון שקלים ובדיקה של דן אנד ברדרסטריט העלתה שהמחיר קרוב ל-1.4 מיליארד שקלים.

לא כל השביתות משפיעות באותה מידה. ההשפעה תלויה בתועלת של השירותים הניתנים באותו ענף, בשירותים האלטרנטיביים שיכולים להינתן בעת הצורך ובמחיר שלהם. עלות השביתה תהיה גדולה יותר ככל שהשירות מרכזי יותר לפעילות הכלכלית של עסקים פרטיים ושל אזרחים. מתוך כך עולה ששביתות בשירותים ציבוריים יוצרות את הפגיעה הכלכלית החריפה ביותר, ובמיוחד כאשר מדובר בשירותים מונופוליסטיים.

הנתונים האמפיריים תומכים בהשערה לפיה שביתות בשירותים חיוניים מסבות נזק משמעותי יותר לכלכלה המקומית, כאשר חברות פרטיות נפגעות לעתים בצורה בלתי הפיכה מעצירת תנועת סחורות, קבלת דואר ואספקה סדירה של חשמל ומים.

ארגוני עובדים במגזר הציבורי, וביניהם עובדים בענפים המוגדרים כמספקים "שירותים חיוניים", נוטים לשבות או לאיים בשביתה מכמה סיבות, ולצורך הניתוח הכלכלי נחלק אותן לשלוש קבוצות. הקבוצה הראשונה נוגעת לסוגיות שכר ותעסוקה, השנייה לסוגיות פוליטיות, והאחרונה לתחומי הביניים – כלומר לסוגיות שאינן קשורות ישירות לתנאי העבודה, אך עשויות להשפיע על העובדים. הקבוצה הראשונה חוקית, ואף נחשבת כבעלת מעמד חוקתי בישראל, אך השנייה אינה כזאת. באקדמיה ובמערכת המשפט הישראלית קיים קונצנזוס רחב ששביתה פוליטית אינה רצויה ואינה חוקית.

הקבוצה השלישית היא למעשה התחום האפור שבין השתיים הראשונות והיא מוגדרת בעגה המשפטית כשביתה "מעין פוליטית". שביתות אלו מותרות באופן נרחב בישראל, בשונה ממדינות מפותחות אחרות, ותפקידן העיקרי הוא למנוע שינויים ארגוניים במגזר הציבורי. סוג שביתה זה מהווה סכנה משמעותית לצמיחה ולשיפור הפריון, שכן מצב שבו יכול ארגון עובדים למנוע שינויים מבניים כפי שנקבעו על ידי הרשות המבצעת מוסיף עלות כלכלית שאינה ניתנת למדידה באופן ישיר, אך פוגעת קשה בביצועים הכלכליים של המשק, כמו גם ביכולת הממשלה למשול ולקיים את הבטחותיה לציבור הבוחרים.

הנתון המפליא ביותר הנוגע לשביתות בישראל הוא דווקא השביתות הבלתי חוקיות. שביתות "מעין פוליטיות" שאינן ניתנות להצדקה חוקית בבית הדין לעבודה עדיין מתרחשות, ומוגדרות כבלתי חוקיות. בניגוד לירידה במספר השביתות החוקיות, לא נרשמה בשנים האחרונות ירידה במספר השביתות הבלתי חוקיות, והן מהוות כיום כמעט מחצית מהשביתות במשק הישראלי.

בריאיון ל'גלובס' ביוני 2015 הדגים יו"ר ועד עובדי רשות שדות התעופה (רש"ת) את ההשפעה הכלכלית של כוח האיום בשביתה באופן הבא: "אני מקווה שהפעם יבינו שאין טעם בשביתות כי בסוף תמיד אנחנו מקבלים את מה שמגיע לנו, אז מה הטעם לריב". פנחס עידן, יו"ר הועד, דרש הפעם העלאת שכר של 4% הכוללת בתוכה הטבות לפי ותק וקידומי עובדים נוספים.

משפט זה אינו מפתיע, שכן הוא תואם את התיאוריה הכלכלית שתוארה לעיל ואת הלך הרוח הנוכחי במונופולים הממשלתיים. השגת אותם תנאי שכר עודפים על חשבון כלל הציבור הישראלי ללא צורך בפגיעה בהתנהלות העסקית השוטפת עדיפה בטווח הקצר על פני האלטרנטיבה של שביתה בפועל. בו זמנית, ברור שמצב שבו נציג ועד עובדים בחברה ממשלתית שעובדיה נהנים משכר חודשי ממוצע של כ 20 אלף שקלים יכול להשיג העלאת שכר גורפת של כ-4% רק בזכות איום בודד אינה תורמת לקידום יעדיה הכלכליים והחברתיים של מדינת ישראל.

אין זה יעיל, או צודק, לאפשר לעובדים בחברה ממשלתית המעניקה שירות חיוני לציבור הישראלי להשתמש בחיוניותם של השירותים שעליהם הם מופקדים כדי להעלות את שכרם ותנאיהם על חשבון הציבור. מבחינה זו, מבנה העבודה המאורגנת בישראל מהווה סיכון לכלכלה המקומית, כאשר השכר במגזר הציבורי מושפע מיכולתו של כל ועד עובדים להסב נזק למדינה, ולא מתרומתו למשק.

"עודף" השכר וכוח האדם בענפים מאוגדים

השימוש האפקטיבי של ארגוני עובדים במונופולים הממשלתיים בכוח האיום העומד לרשותם מוביל לעלויות שכר גבוהות מאלו המתקיימות בשיווי משקל תחרותי, והיקפי העסקה שאינם ניתנים להסבר על ידי היקף הייצור של הפירמה. לדוגמה, ארגון עובדים שמפנים את יכולתו לקבל רנטה מכל הליך שינוי ארגוני, יכול לנצל את כוחו ולדרוש גם תוספות שכר וגם תוספת כוח אדם. לעומת זאת, בשווקים תחרותיים אין עדות אמפירית לרנטה המתבטאת בשכר גבוה יותר, או בהעסקה עודפת, הנמדדת באמצעות פריון ענפי נמוך בצורה יוצאת דופן.

מהנתונים בישראל עולה שקיים מתאם בין שיעור ההתאגדות הענפית לשכר העובדים בו, ובענפים מוטי מגזר ציבורי הוא משמעותי יותר. בענפים התחרותיים יותר במשק הישראלי אין התאגדות עובדים בהיקפים רחבים, והמתאם בין ההתאגדות לשכר הממוצע אינו גבוה.

אותו "עודף" אינו מתבטא רק במשכורת הישירה ובהטבות הנוספות "הרגילות", שכן עובדי המונופולים בשירותים החיוניים נהנים בנוסף מהטבות שאינן נחלת כלל הציבור המממן אותם. לדוגמה, עובדי חברת החשמל מקבלים דרך קבע משכורות 13 ו-14 (תשלום נוסף בגובה שתי משכורות בסוף השנה), מענק אי-ניצול ימי מחלה, תוספת חלב ופיצוי על הקדמת ארוחת הבוקר לעובדים הנשארים בבית.

ייתכן בהחלט שיכולת המיקוח האדירה של הוועדים בפירמות אלו משפיעה גם על היקפי התעסוקה, ולא רק על השכר לעובד. לראיה, כמעט בכל מו"מ להסכם קיבוצי חדש בין הממשלה לעובדים בחברות הממשלתיות עולה הטענה מצד המנהלים כי יש צורך בהתייעלות והיא דורשת פיטור מסיבי של עובדים שאינם מייצרים תפוקה התואמת את שכרם, או שהשינויים הטכנולוגיים גרמו לייתור הצורך בעבודתם. ארגוני העובדים, ששואפים למקסם את רווחת הלקוחות שלהם – כלומר העובדים המאורגנים – משתמשים בכלי המיקוח העומדים לרשותם על מנת למנוע פיטורי עובדים, גם אם הדבר חיוני להתייעלות החברה.

גם במקרים שבהם מסכימים הוועדים לפיטורי עובדים מיותרים, המחיר שנדרש מהממשלה להשיג הסכמה זו גבוה, והוא מתגלם בפיצויים נדיבים מאוד למפוטרים (מעל ומעבר למקובל במגזר העסקי). לעתים המחיר הנדרש מהממשלה עבור הסכמת הוועדים מרחיק לכת עוד יותר, והיא נדרשת לשלם גם "דמי הסכמה" לעובדים הנותרים, תמורת הסכמתם להתייעלות החברה הממשלתית. עלויות אלה, הנכפות בידי העובדים, עשויות להצטבר לסכום גבוה כל כך, שבסופו של דבר הממשלה מעדיפה לא לבצע את הרפורמה הנדרשת ולשמר את חוסר היעילות. בשני המקרים (רפורמה יקרה או הימנעות מרפורמה) נאלץ כלל הציבור לשלם את העלות העודפת.

פרופ' דניאל צ'מנסקי, שעמד בראש ועדה ממשלתית לבדיקת המונופול של חברת החשמל בישראל, העריך בעבר שקיימת אבטלה סמויה בהיקף של כ-3,000 עובדים – כ-16% מכוח העבודה של החברה בזמנו. בנוסף, ניצול לרעה של כוח הועד בחברת החשמל מביא לפגיעה באיכות הסביבה: במשך השנים התנגד הוועד למעבר לייצור חשמל בטכנולוגיות שמזהמות פחות מפחם אך אינן עתירות כוח אדם, והעדיף לשמר את התחנות הפחמיות, המזהמות יותר את הסביבה ומצריכות כוח אדם רב להפעילן.

העלות לציבור הנובעת מחוסר היעילות בחברות הממשלתיות באה לידי ביטוי לא רק במחירי השירותים המסופקים על ידי חברות אלו. החברות הממשלתיות, מתוקף היותן חברות המחליפות פעילות בשוק הפרטי, אמורות לשלם דיווידנד לבעליהן, הציבור הישראלי, המיוצג באמצעות הממשלה. אבל בשל כוח האיום האגרסיבי של העובדים בחברות אלו, עלויות השכר הגבוהות שוחקות את הרווחים ואף מאפסות אותם. לדוגמה, עובדי נמל אשדוד קיבלו בסוף 2015 מענק של 33 מיליון שקלים, המגלמים 10% מרווחי הנמל, וזאת במהלך עיצומים בלתי חוקיים שהתקיימו באותו הזמן. רווחים אלו, אילו היו מחולקים כנדרש לבעלי החברה (הממשלה), היו יכולים לממן הגדלת הוצאות הממשלה על רווחה, בריאות וחינוך לציבור הישראלי, או לחלופין להביא להפחתת שיעורי המס לכלל האוכלוסייה.

סיכום והמלצות מרכזיות

ממחקרים ונתונים מרחבי העולם מתקבלת תמונת מצב לפיה חוקי העבודה בישראל, ובפרט חוקים הנוגעים להתארגנות עובדים במגזר הציבורי, אינם משרתים מטרות לאומיות כמו רווחה, צמיחה, שוויון הזדמנויות, פריון ושוק עבודה דינמי.

מעמדם החוקי של ארגוני העובדים כיום נובע מהיותם תולדה של חקיקה עות'מאנית מלפני קום המדינה ותוספות חקיקה מודרניות, המאפשרות אחיזה משמעותית במבנה התעסוקה במשק ללא צורך בהשגת רוב בהליך דמוקרטי סטנדרטי. לעומת זאת, אין בחוק הישראלי הגנה משפטית על המעסיקים, הצרכנים, המשקיעים והממשלה מפני כוחם של ארגונים אלו והוועדים הפועלים תחתם, ואין תשתית לשמירה על "החופש מהתאגדות" של העובדים.

שיוכם של ועדי העובדים החזקים למונופולים ממשלתיים המספקים שירותים חיוניים, מאפשר להם להגדיל את שכר העובדים החברים בארגון ולכפות על הממשלה להעסיק מספר עובדים גדול מהנדרש, תוך פגיעה בניהול יעיל של הפירמות ובפריון העבודה במשק. כאשר מדובר במגזר הציבורי, עודף עלות שכרם של העובדים המאוגדים בא על חשבון משלמי המסים, החייבים לממן זאת דרך נטל מס גבוה יותר, או על חשבון מקבלי השירותים הממשלתיים, כגון חינוך, רווחה ובריאות, שמתחרים עם עלות שכר העובדים על אותם מקורות תקציביים ממשלתיים.

המאפיינים הדמוגרפיים של עובדים מאורגנים השתנו בעשורים האחרונים, והמעבר מפועלי "צווארון כחול" מעוטי השכלה וכוח השפעה לייצוג של עובדים משכילים מהמעמד הבינוני-גבוה פגע בתדמית הציבורית של העבודה המאורגנת בעולם. כיום, עובדי ממשלה מאוגדים זוכים לתנאים עודפים ביחס למקביליהם בשוק הפרטי, וכאשר משקללים את ערך הקביעות והתנאים הסוציאליים העדיפים (ימי חופשה, מחלה, הבראה והטבות נוספות) הפער אף מתרחב. אם בעבר תרמה העבודה המאורגנת לצמצום פערים (בהגנה על עובדים חלשים מול מעסיקים חזקים), הרי שהיום היא בעיקר מסייעת לשימור זכויות היתר של העובדים החזקים ביותר, על חשבון יתר הציבור.

השינויים הגלובליים והתמורות בהתייחסות המדינות המפותחות לעבודה מאורגנת הפחיתו את נטל השביתות בעולם, כאשר בו זמנית הידרדרה ישראל עד להפיכתה למובילה במספר השביתות ועלותן לנפש. בהתאם לתוצאות של שינויים שבוצעו בעבר במדינות נבחרות, לצד מחקר תיאורטי ואמפירי המבוסס על נתונים ישראליים, אנחנו ממליצים על 15 שינויי חקיקה (המפורטים במאמר המקיף) אשר יתרמו להגדלת הצמיחה הכלכלית והרווחה של כלל הציבור, תוך הקטנת ההוצאה של עובדים על ייצוג והגנה משפטית מול מעסיקים. בין השאר, אנו ממליצים על:

ביטול המעמד המשפטי המיוחד של האגודות העות'מאניות וביניהן "ההסתדרות הכללית החדשה"; הענקת חופש מהתאגדות שיאפשר לעובד לצאת מחוזה קיבוצי; הגבלת זכות השביתה בחברות ממשלתיות המוגדרות כ"מספקות שירותים חיוניים"; העלאת רף ההסכמה המינימלי הנדרש לייצוג על ידי ארגון עובדים, ואיסור על שביתות הזדהות של עובדים בגין שינוי תנאי עבודה במקום עבודה אחר.

יישום ההמלצות טומן בחובו אתגר פוליטי אדיר. ההסתדרות הוכיחה עצמה כמתנגדת חריפה לרפורמות ולשינויי חקיקה שעשויים לפגוע בכוחה, במעמדה ובהכנסותיה, ויהיה בלתי סביר להאמין שאפילו אחת מהצעות החקיקה תעבור ללא התנגדות חריפה. הפתרון המקובל מצד קובעי המדיניות בישראל לתת פיצויים על כל שינוי מבני שדורש מן העובדים הסתגלות למצב חדש הוא יקר, לא אפקטיבי ומטפל רק בסימפטומים של הבעיה. לב הבעיה הוא עצמת האיום שמאפשר את דרישת הפיצויים מלכתחילה, ועל כן יישום הצעות החקיקה הוא הכרחי לאיזון יחסי הכוחות, גם במחיר של שביתות יקרות בטווח הקצר.

ד"ר מיכאל שראל הוא ראש פורום קהלת לכלכלה. כיהן עד אפריל 2014 ככלכלן הראשי, ובעבר עבד עבור הבנק העולמי, קרן המטבע הבינלאומית ומחלקת המחקר בבנק ישראל, ועמד בראש אגף המחקר במשרד האוצר ובראש אגף כלכלה ומחקר בקבוצת הראל.