"לא רוצים שביהמ"ש ידיח את רה"מ": מאחורי הקלעים של חוק יסוד הממשלה

ה-26 בפברואר 2001 לא היה עוד יום רגיל בכנסת. לכאורה, על סדר היום של הוועדות השונות עמדו נושאים שנשמעו כאילו היו יכולים להילקח מיום שגרתי של הכנסת הנוכחית, כמו דיון שיזם אחמד טיבי על תנאי העסקת מנהלי מחלקות בבתי חולים, דיון בוועדת הפנים על הסיוע לעסקים בירושלים ושלל ישיבות אחרות בנושאי חינוך וכלכלה. אבל מתחת לפני השטח רחשו קולות אחרים.

כשלושה שבועות קודם לכן נערכו הבחירות האישיות המיוחדות בהן הביס אריאל שרון את אהוד ברק וסיים את כהונתו הקצרה והסוערת בראשות הממשלה, אך מכיוון שהרכב הכנסת לא השתנה הוקמה ממשלת אחדות רחבה שמטרתה הראשונית הייתה טיפול במצב הביטחוני החמור ובגל פיגועי ההתאבדות המחודש של האינתיפאדה השנייה. אך עוד קודם לכן ובטרם קמה הממשלה החדשה עסקו חברי הכנסת בשורה של תיקונים, ובראשם כתיבה מחדש של חוק יסוד הממשלה על מנת לבטל את חוק הבחירה הישירה.

לאחר שעבר במליאה בקריאה ראשונה חזר החוק לשולחן ועדת החוקה, שהתכנסה באותו בוקר בחדרה בחלק הישן של בניין הכנסת, כאשר האגף המזרחי החדש בו נמצאים כיום אולמות הוועדות היה אז רק בשלבי בנייה ראשוניים. יוזמי הצעת החוק היו שר המשפטים יוסי ביילין (בימיו האחרונים בתפקיד) ועוזי לנדאו, עובדה שיכולה להעיד על ההסכמה הרחבה ששררה בין כל סיעות הבית לגבי הצורך בחוק חדש. יו"ר הוועדה אמנון רובינשטיין פתח ועבר במהירות על כמה מהסעיפים הטכניים שדרשו תיקון קל או ניסוח מחדש, כולל התיקון שקובע כי לא תפתח חקירה נגד ראש ממשלה אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. כאשר הגיע הדיון לסעיף 18 בחוק העוסק בהפסקת כהונה של ראש ממשלה, הסיפור התחיל להיות מעניין.

בשלב הזה הצטרף לשיחה רובי ריבלין, שבתפקידו כסגן יו"ר הכנסת ניהל את ישיבת המליאה באותו אחר-צהריים אך עדיין מצא לנכון להתייצב מוקדם יותר גם בוועדת החוקה בה היה חבר. עו"ד סיגל קוגוט ממשרד המשפטים הסבירה לריבלין את התיקון לפיו הכנסת רשאית ברוב חבריה, אחרי הליך בוועדת הכנסת ושימוע, להעביר מכהונתו ראש ממשלה שהורשע בעברה עם קלון. בחוק הקיים היו אמורות להיערך בחירות מיוחדות במצב כזה, אך התיקון ביקש לחזור לשיטה הקודמת בה לאחר החלטה כזו של הכנסת הנשיא יטיל את הרכבת הממשלה על אחד מחבריה.

ח"כ טומי לפיד שמפלגתו 'שינוי' התנגדה לביטול הבחירה הישירה התערב ושאל "למה לתת לכנסת סמכות להשאיר בכהונתו אדם שהורשע בפלילים?", ורובינשטיין הדגיש כי מדובר במקרה שעדיין לא ניתן פסק דין סופי. היועץ המשפטי של הוועדה שלמה שהם ביקש לקבוע "נורמה" לפיה ראש ממשלה מורשע לא יוכל לכהן בכל מקרה, גם אם פסק הדין לא סופי עדיין וגם הוא זוכה לתמיכת רוב הכנסת. על כך הגיבה קוגוט ואמרה: "יש אפשרות לעשות זאת, אבל יוצא שבית משפט הוא זה שמעביר את ראש הממשלה מכהונתו, ולא רצינו את זה. זו הסיבה שלא כתבנו זאת. יוצא ששופט שמחליט אם יש קלון או אין קלון, יודע שהוא מדיח ראש ממשלה". עוזי לנדאו חיזק את דבריה ומיהר להוסיף: "אני לא רוצה את זה בשום אופן". לפיד שוב העלה את השאלה הערכית של המשך כהונה אחרי הרשעה בפלילים, וקוגוט שבה והדגישה את מטרת התיקון לחוק: "אנחנו לא רוצים שבית משפט אוטומטית ידיח ראש ממשלה".

אחרי דין ודברים קצר בסוגיית הקלון, היו"ר רובינשטיין העלה את שאלת הערכאה שאמורה "לסלק סופית" ראש ממשלה ומתי הכנסת יכולה לעשות זאת, וכאן נכנס ריבלין שוב לשיחה וביקש להזכיר: "באיזונים ובבלמים שקיימים בכל דמוקרטיה יש שלוש רשויות, והרשויות האלה צריכות לתפקד בינן לבין עצמן…האיזון קובע שהכנסת היא הריבון, ואסור לנו לסטות מזה, קלה כחמורה, כי אחרת יהיו לנו אומבודסמנים, שבכוח היכולת האינטלקטואלית שלהם הם יקבעו מה מותר ומה אסור".

לפיד פנה אל ריבלין, שזמן קצר קודם לכן נאלץ לוותר על תפקיד שר המשפטים אליו היה מיועד בממשלה החדשה בשל חקירות שהתנהלו נגדו בפרשת דוד אפל, ואמר: "אתה עכשיו רדוף במה שקרה לך". ריבלין השיב: "אני כבר הסתדרתי עם זה, למשפחתי קשה עדיין". לפיד לא ויתר ושאל שוב: "אתה חושב שאדם שבית המשפט העליון קבע שהוא פושע עם קלון יכול להיות ראש ממשלת ישראל?", וריבלין הבהיר היטב את חששו מפני רדיפה פוליטית אותה חווה על בשרו:

בא אדם, שמיניתי אותו כשר משטרה, ואני יכול להיות עוד יומיים, בקלות. אני יכול למנות אדם שירדוף אותך ויבוא לכאן ויבקש את הסרת חסינותך, ואני אבוא ואומר: רבותי, התרשמתי שפה מדובר במעשה רדיפה באדון טומי לפיד, ואנחנו לא מוכנים, כוועדת הכנסת, להסיר את חסינותו. כל אזרח, דרך אגב, יכול לפנות לבג"ץ על שיקול דעתה של ועדת הכנסת. למשל, שכל אחד מהחברים של ועדת הכנסת קיבל שוחד, שנתנו לו ארוחות בוקר, שנתנו לו קפה – הכול יכול להיות, אבל בסופו של דבר יש בלם ואיזון, ולא יתנו לרדוף את טומי לפיד רק מפני שרובי ריבלין שם מישהו שיאמר לו "תרדוף אותו"

רובינשטיין העיר כי הדיון אינו עוסק בהסרת חסינות, וריבלין התעקש על העניין העקרוני של ההתנגשות בין הרשויות: "באה ועדת הכנסת, והגדילה והפליאה לעשות מליאת הכנסת, והחליטה החלטה; בא אזרח מן המניין ואמר: רבותי, עם כל הכבוד לכם, החלטת הכנסת נגועה בחוסר סבירות בעליל…זה יחזור לבג"ץ על ידי כל אדם שיש לו זכות עמידה, וכבר למדנו ולימדונו רבותינו…שלכל אדם במדינת ישראל יש זכות עמידה בפני בג"ץ כאשר מדובר בנושא שלטוני או בנושא ציבורי". לכן הציע ריבלין שוב ללפיד להשאיר את התיקון לחוק "כי יש בו הגיון אדיר, הגיון עצום, וכך צריך להיות".

ח"כ מוחמד ברכה מחד"ש נטל את רשות הדיבור וביקש לחזק את עמדת ריבלין. "כל מטרת החוק ומגמתו היא לחזק את הפרלמנטריזם. לא ייתכן שמרצון נערער את המגמה העיקרית של החוק", פתח והסביר: "לכן אני חושב שההחלטה הסופית בנושא של העברת ראש ממשלה מתפקידו צריכה להיות בידי המוסד שבחר בו, שהוא הכנסת, שהיא הריבון". בנקודה זו התפתח דיאלוג בין ציפי לבני לרובינשטיין בשאלות טכניות הנוגעות לסיום הכהונה ובחירות, ויושב ראש הוועדה פנה ללנדאו, מיוזמי החוק, ושאל לדעתו. לנדאו היה נחרץ:

התהליך שמתקיים בשנים האחרונות שבו מתכרסמת ריבונותה של הכנסת, והיא הולכת ומתגמדת, הוא תהליך שלילי. בית המשפט העליון יותר מדי מתערב, לא רק בפעולותיה של הכנסת, גם בפעולותיה של הממשלה, זה הליך שבסופו של דבר מזיז את נקודת האיזון בין שלוש רשויות השלטון לשלילה. תהיה כאן טעות קשה אם הכנסת תוותר על הריבונות שלה… צריך לחזק את הכנסת עם החוק הזה, ולא להחליש אותה"

בהתייחסו לדברים הקודמים שאמר טומי לפיד לגבי מצב בו הכנסת עשויה לאשר אדם עם קלון, לנדאו אמר כצופה פני עתיד:

מי שמציע בגלל זה להעביר בפועל את ההחלטות בנושאים יסודיים מהכנסת לבית המשפט יעשה שירות רע לבית המשפט, משום שהחוק שנקבל עכשיו, לא רק לגבי ההחלטה הזאת, לגבי החלטות נוספות של תהליך כזה, יעברו אליו, יהיו מוקד למחלוקת ציבורית, וזה יחליש גם את הרשות המחוקקת וגם את הרשות המבצעת. התהליך הזה הוא מוטעה… בכל מקרה, אינני מוכן שהמילה האחרונה בנושא הזה יהיה של בית-המשפט. בית-המשפט יאמר מהי עמדתו, והמילה האחרונה תהיה של הכנסת"

בנקודה הזו לפיד דווקא הסכים עם התומכים בתיקון החוק והעיר כי "בין השיטין מתנהל פה הוויכוח הגדול, שעומד עכשיו מאחורי הרבה מאוד דיונים במדינה הזאת, וזה האיזון בין הפרלמנט לבין בית המשפט". הנקודה בה היו חלוקים בעניין הזה הייתה שלדברי לפיד "יש ניסיון לקצץ בכנפי בית המשפט העליון", וריבלין מיהר לקטוע אותו באומרו: "יש גם ניסיון הפוך – אקטיביזם שיפוטי".

לפיד המשיך והתעקש: "כאשר בית המשפט העליון מאשר פסק דין של בית המשפט המחוזי ואומר "ראש הממשלה הזה הוא קרימינל שעבר עבירה שיש עמה קלון", אסור להחזיר לכנסת את הזכות להגיד שאת מדינת ישראל ינהיג פושע עם קלון". ריבלין שוב חזר לחשש מחקירות פוליטיות והשיב: "אולי אתה לא מבין, יש דבר שיכול להיות רדיפה…רדיפה של מערכת. זה דבר דמיוני, אבל הוא יכול להיות".

יהושע שופמן שהיה אז המשנה ליועץ המשפטי לממשלה העיר הערה מעניינת לגבי הצעת משרד המשפטים, אשר לדבריו "באה לא בגלל החשש שמערכת משפטית מתנכלת, או, חלילה, מושחתת, אלא בין השאר להגן על המערכת המשפטית". לדבריו, ב"מצבים גבוליים" כמו עברות מס או עברות קלות אחרות, "אני לא רוצה להטיל על השופט המרשיע, שופט השלום, או שופט בית המשפט המחוזי, החלטה אם אדם יהיה ראש ממשלה או לא יהיה". בנקודה זו סיכם רובינשטיין ואמר: "ברור שלגבי ההצעה של פיטורים אוטומטיים, זה רק על פסק דין חלוט, ואני תומך בה".

ממש לפני ההצבעה על הסעיפים ריבלין ביקש להדגיש שוב את הנקודה ממנה חשש יותר מכל, גם אם ברמה התיאורטית בלבד, והיא השימוש האפשרי בחקירות וכתבי אישום כדי לפגוע ביכולת של נבחר ציבור מלהמשיך ולכהן, בהחלטה שתהיה נתונה בידי משפטנים ושופטים:

אדם שנבחר לראשות ממשלה…והנה באה המערכת, שאני לא מדמיין אותה, היא לא יכולה להיות קיימת, ומתנכלת לו. אלה דברים חמורים ביותר. זאת אומרת, אם אתה בא ואומר שיחידים שלא נבחרו, שלא עמדו למבחן הבוחר, שהעם לא רצה בהם, יכולים לבוא ולומר "האיש הזה לא יהיה", אחרי זה תתברר צדקתו או לא תתברר, ובינתיים יקרה דבר איום ונורא לאדם שנבחר בדמוקרטיה"

"צעד קונסטיטוציוני חשוב"

בשבוע שלאחר מכן עברה הצעת החוק עוד מספר דיונים בוועדת החוקה ובוועדת הכנסת, וביום רביעי ה-7 במרץ הגיעה להצבעה במליאת הכנסת יחד עם השבעת הממשלה החדשה בראשות שרון. הישיבה שהחלה בשעה 11 בבוקר התארכה אל תוך שעות הלילה המאוחרות כאשר ההסתייגויות לכל הסעיפים נבחנו ועברו הצבעה.

בטרם ההצבעה הסופית עלה אל דוכן הדוברים עוזי לנדאו וציין כי החוק החשוב עומד להתקבל בהסכמה רחבה: "חרף הפילוג והפיצול יש אפשרות להגיע לאחדות שמניבה תוצאות שמשמעותן מרחיקה לכת והן חיוביות וחשובות". כדי להדגיש זאת לנדאו ביקש להודות לכל יוזמי החוק ומקדמיו אשר עבדו עליו במשך תקופה ארוכה: "לחברי הכנסת ממפלגת העבודה, יוסי ביילין – הוא שר…לחבר הכנסת אופיר פינס, לנעמי חזן ממרצ, לחבר הכנסת גפני, לחבר הכנסת בני אלון, לחבר הכנסת מוחמד ברכה, לחבר הכנסת יגאל ביבי", וכמו כן "לחבר הכנסת משה ארנס, יושב ראש העמותה לדמוקרטיה פרלמנטרית…לפרופסור כרמון מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, שעשו לילות כימים כדי להגיע לצעד הקונסטיטוציוני החשוב הזה". יו"ר הכנסת אברהם בורג סיכם והוסיף: "באופן אישי אני מבקש להודות לך ולחברים שהזכרת תודה רבה".

סמוך לשעה עשר בלילה, לאחר שלא התגלו התנגדויות מיוחדות, הצביעו בעד החוק החדש 69 חברי כנסת, כולל חברי העבודה, מרצ וחד"ש. 31 התנגדו ושניים נמנעו. הממשלה הושבעה מיד לאחר מכן, ולאחר ישיבת תיקונים קצרה למחרת החוק עצמו פורסם ברשומות ב-18 במרץ 2001. בהערת אגב נזכיר כי באותה העת בנימין נתניהו אינו חבר בכנסת, לאחר שפרש מהנהגת הליכוד בעקבות ההפסד בבחירות 1999. עם נפילת ממשלת ברק בסוף שנת 2000, נתניהו שקל חזרה לחיים הפוליטיים והתמודדות מחודשת על ראשות הממשלה, והכנסת אף אישרה חוק מיוחד שאפשר לו לעשות זאת, אך הוא החליט לוותר בסופו של דבר והותיר את הבמה לשרון, אשר לממשלתו הצטרף כשר החוץ לאחר פירוק ממשלת האחדות בשלהי 2002.

למקרא הדברים כיום, 19 שנים לאחר אותו דיון וקבלת ההצעה, ברור כי חברי הכנסת הבינו את היטב חשיבות החוק המגדיר את תנאי סיום כהונת ראש ממשלה, את נחיצותו ואת השלכותיו. פוליטיקאים מכל קצות הקשת הפוליטית סברו אז כי הדחה שיפוטית של נבחר ציבור או ניסיון להדחה כזו לא רק יפגעו באופן קשה בחזקת החפות ובהליכי משפט תקינים, אלא גם יזיקו מאוד לאמון הציבור במערכת כולה.

גם הטענה לפיה חברי הכנסת לא העלו אז על דעתם מצב בו יוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה אינה תקפה מול תיעוד שלבי הדיון בחוק והצהרות חברי הכנסת, המראות כי אפשרות זו בהחלט עלתה על השולחן, ואף הובע חשש מפורש מפני הניסיון להדיח ראש ממשלה דווקא באמצעות כתב אישום ובמיוחד מהרחבת סמכות בתי המשפט על תחומי האתיקה הפוליטית תוך פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות ובזכות העם לבחור את מנהיגיו. רובי ריבלין המכהן כיום כנשיא המדינה הבהיר היטב כבר אז כי למען משטר דמוקרטי תקין טוב שהכרעות כאלה יתקבלו בידי הציבור ונבחריו, ולא בידי ערכאות שיפוטיות, חקירות או חשדות שונים שיתערבו בשיקול הדעת של הרשות המחוקקת ויחתרו תחת הריבונות והמשילות שלה. חברי הכנסת ניהלו דיונים עמוקים בכל השאלות האלה, עברו בליווי היועצים המשפטיים את כל הליך החקיקה, והגיעו למסקנה שיש לעגן זאת בחוק יסוד ובהסכמה רחבה של רוב סיעות הבית.

מחר, כאשר שופטי בית המשפט העליון יתכנסו בהרכב מורחב כדי לדון בשאלות האלה בדיוק, ראוי שייקחו כחומר למחשבה את השתלשלות החקיקה בה הם דנים, את מקורותיה ואת הבסיס הרציונלי שמאחוריה, ובעיקר יגלו מעט צניעות וכבוד ללשון החוק הברורה ולהכרעת הציבור והכנסת, וישמרו על עקרונות היסוד של הדמוקרטיה הישראלית.