משבר הקורונה הוא הזדמנות לקצץ ברגולציה ולהזניק את ענף המזון

"כבר ארבע שנים שאני לא מצליח לעשות סגירת חורף למסעדה שלי", מספר מסעדן מעיר גדולה באזור המרכז, "מצד אחד, המחלקה לרישוי עסקים מאפשרת סגירת חורף רק בתנאי שאשתמש בחומרים ארעיים כמו יריעות פלסטיק. מצד שני, ועדת השימור העירונית מאפשרת רק בתנאי שאשתמש בזכוכית ובברזל. בפועל, כבר שנים שלקוחות לא יכולים לסעוד אצלי בחודשי החורף". הסיפור הקפקאי הזה לא יפתיע את מי שמצוי בתחום העסקים הקטנים בישראל ועסקי ההסעדה בפרט, תחומים בהם הביורוקרטיה הישראלית הולכת ומעמיקה וגובה מחירים כבדים.

ענף המסעדנות הוא בין הנפגעים העיקריים של משבר הקורונה, אך עוד בטרם פרוץ המגיפה הוא נאנק תחת קשיים שהתבטאו בשיעור שרידות נמוך ועלויות ביורוקרטיות גבוהות המתגלגלות לסועדים. לפני כשנה חברתי לאורי עקביה החוקר בפורום קהלת, ובשיתוף עמותת 'מסעדנים חזקים יחד' בדקנו לעומק את המפלצת הביורוקרטית בפניה עומדים יזמים ובעלי עסקים בתחום המזון בישראל. גם רגולטורים בכירים שקראו את המחקר הסופי נדהמו לגלות כשלים ביורוקרטיים חמורים אשר משרדיהם אמונים עליהם.

בבושקה של מוקשים

אחד התנאים להצלחתו של עסק הוא מידה גבוהה של ודאות רגולטורית, אך יזם המבקש להקים עסק מזון בישראל לעולם לא יכול לדעת מה מצפה לו. הדרך לקבלת רישיון העסק משובצת במפגשים עם פקחים ורגולטורים, ומתחילה בדרך כלל כך: ראשית מגיע פקח של משרד ממשלתי ומבקש תיקונים שונים ומשונים, לעתים כאלה שאין בהם צורך אמיתי לשמירה על בטחון הציבור ועלותם יקרה. בחלק גדול מן המקרים, לאחר שהתיקונים בוצעו ואותו פקח חוזר כדי לוודא את השינוי ולאשר את הרישיון, הוא "נזכר" לפתע בדרישות חדשות לחלוטין.

אך גם לאחר שצלחו בעלי העסק את המבוך וקיבלו את הרישיון הנכסף, לא מובטחת להם ודאות כלל וכלל. בסקר שערכנו יחד עם עמותת 'מסעדנים חזקים יחד', מעל 90% מהמסעדנים העידו שגם אחרי שקיבלו את הרישיון צצו לפתע דרישות רגולטוריות חדשות, אשר חלקן הגדול נושאות משמעות כספית כבדה. פעמים רבות נאלצים בעלים שכבר עברו הליך רישוי עסק יקר, ארוך ומורכב כשלעצמו, להרוס למשל חלקים מהמטבח ולבנות מחדש לפי דרישות חדשות, בעלות של עשרות אלפי ומאות אלפי שקלים.

להפתעות כאלו עלות ישירה בהשבתת העסק לשבועות ועלות השיפוץ, אך גם עלות עקיפה באובדן לקוחות ולפעמים אובדן הזדמנויות עסקיות. כך למשל, בעל מסעדה בירושלים סיפר כי בעקבות בקשה של אחד הרגולטורים להרוס לחלוטין את המטבח ולבנות מחדש חלקים ממנו שנים לאחר שקיבל את הרישיון, הוא נפסל במכרז הסעדה חשוב לשירות המדינה ופספס הזדמנות עסקית עליה עמל שבועות רבים.

לפני כשנתיים, במסגרת הרפורמה ברישוי עסקים, הוחלט שהמדינה תפרסם רשימות מפרטים הכוללות את כל הדרישות הרגולטוריות הרלוונטיות. המפרט היה אמור לשרת את היזם ולהבהיר בדיוק באילו תקנות יש לעמוד כדי לזכות ברישיון, אך המציאות שוב התבררה כשונה. המפרטים שפורסמו היו ארוכים, חלקם בני עשרות ומאות עמודים, ובנויים כמו סדרה של בובות בבושקה: חלק מהסעיפים מפנים את היזם למסמך מורחב אחר עם תקנות נוספות, וחלק מאותם מסמכים כוללים בעצמם הפניות לתקנות אחרות, בשרשור מסתבך של מוקשים מפתיעים שבתוכם מסתתרים מוקשים נוספים. בנוסף, ניסוח המפרטים אינו ברור והם כוללים דרישות סותרות ותקנות מיושנות.

רגולציה של תהליך במקום רגולציה של תוצאות

רבים מסעיפי הרישוי המפורטים באותם מסמכים אינסופיים הם למעשה היטפלות ברזולוציות אבסורדיות לניהול המסעדה: תקנים לסוגי הידיות על המקררים ולגובה המדויק של צג הטמפרטורה, גווני הקרמיקה או המידות המדויקות של אזור שטיפת הירקות במטבח. יש אפילו טבלה המפרטת את מספר המשתנות בשירותי הגברים ואת סוג פחי הזבל בשירותי הנשים. לכל תקנה וכל סעיף יש בוודאי הסבר שכל כולו כוונות טובות להגנה על שלום הציבור ובריאותו, אך בשורה התחתונה העומס הרגולטורי מאלץ את הפקחים לבדוק תקנים קטנוניים במקום להפנות את זמנם לדברים החשובים באמת: סניטציה, אוורור ומזון שאינו נגוע בחיידקים.

העומס האדיר של הרגולציה מייצר תופעות שליליות רבות. ראשית, בעל העסק מכלה משאבים אדירים במילוי טפסים, פיקוח ותשלומים גבוהים ליועצי רישוי, אדריכלים ואחרים. במקום להשקיע את המשאבים במשכורות גבוהות יותר לעובדים או הורדת עלות המנות במסעדה, הפקידות הביורוקרטית מייצרת תעשייה משגשגת של שריפת כסף לריק. בנוסף, הדרישות המוגזמות ולעתים סותרות הופכות בעלי עסק רבים לעבריינים משום שאין באפשרותם לעמוד באמת בכל התנאים.

שנית, הביורוקרטיה האינסופית מהווה היא כר פורה לפיקוח לא הגון במקרה הטוב או שחיתות של ממש במקרה הרע. בעלי עסקים וגם פקחים עמם שוחחנו מדווחים איך זה עובד במציאות: מכיוון שאף מסעדה לא יכולה לעמוד בכל התקנות וכל הסעיפים אשר רבים מהם נוסחו לפני עשורים, הרי שכל בעל עסק מוחזק למעשה כבן ערובה. אם לרגולטור או לפקח יתחשק לפתע לנקום בו באופן נקודתי, הוא תמיד יוכל למצוא סעיף שאינו מיושם כהלכה ועל בסיסו לגרור את העסק להליכים משפטיים ארוכים ויקרים.

אפשר גם אחרת

צריך לומר את האמת: המבנה הרגולטורי הישראלי לא מועיל לבריאות הציבור. מלבד המחירים הכבדים אותם תיארתי לעיל, עלות נסתרת נוספת היא כל אותו ערך שפשוט לא מיוצר בישראל. נסו להיזכר רגע בביקורכם האחרון ברומא, פריז או ניו-יורק, שם בוודאי ראיתם בכל פינת רחוב משאית אוכל המוכרת מזון מהיר משלל סוגים. בישראל פשוט לא קיים למעט בפסטיבלים או אירועי תרבות מיוחדים, שם המשאית היא רק תפאורה מתוכה נמכרות מנות המבושלות מראש.

במחקר השוואתי מול מדינות מובילות ב-OECD, מתגלה כי במדינות רבות קיים הליך רישוי ופיקוח פשוט, רזה וקל בהרבה. מכיוון שברור כי הפיקוח המצומצם באוסטרליה או בסינגפור לא גרם להמונים למות מהרעלת מזון, אנו מאמינים שרצוי ללמוד מניסיונם של אחרים, לרסק את הפרדיגמה הביורוקרטית על עסקי מזון בישראל ולבנות מוסדות רגולטוריים חדשים מצומצמים ורזים. אנו מציעים מדיניות חדשה לחלוטין בה מושלים שלושה עקרונות: פשטות, בהירות ורגולציה של תוצאות במקום רגולציה של תהליך.

עקרון ראשון: פשטות. את הדרישות החוקיות ממסעדות יש לנסח באופן פשוט, מובן ותמציתי, והן יוגבלו רק לפעולות ונהלים שהכרחיים וחשובים לשמירה על בריאות הציבור. בניסוח הדרישות יקפידו על בהירות ופשטות, כך שכל בעל עסק יוכל לקרוא, להבין וליישם בקפדנות. אם כיום בעל עסק קטן זקוק ליועצים, אדריכלים ועורכי דין כדי להבין איך לעמוד בתנאי הרגולציה, סימן שהם לא פשוטים. אחת ההצעות אותה העלינו לממשלה החדשה היא כתיבה מחדש של כל מפרטי הרישוי, במטרה לוודא שבעל העסק יכול להתמצא בקלות בתקנות השונות ובניסוחן.

עקרון שני: בהירות. בעל מסעדה חייב לדעת שדרישות החוק כפי שהוצגו לו כאשר החליט להקים את המסעדה יישארו אותן דרישות גם לאחר שיקבל את רישיון העסק, גם בחלוף כמה שנים כאשר יחדש את הרישיון, וגם במקרה שיבחר להקים סניף נוסף בעיר אחרת. את העיקרון הזה פרטנו לכמה הצעות קונקרטיות אשר יכולות להיות מיושמות כבר עכשיו.

כך למשל, הצענו להחיל הוראה לפיה אם בעל עסק קיבל דרישה מרגולטור, הוא יהיה פטור מעמידה בדרישה סותרת שיקבל מאוחר יותר מרגולטור אחר. דוגמה נוספת היא ההצעה להחלת נוהג "דור מדבר" על עסקים לאור שינויי רגולציה. כאשר משתנים תקני בנייה אין אנו דורשים מדיירי בניין להרוס אותו ולבנות אותו מחדש, וכך צריך להיות גם עם עסקים שקיבלו רישיון עסק כדין. אם מעוניין הרגולטור ליישם תקנים חדשים על בינוי המטבח, למשל, יחולו התקנים הללו רק על עסקים שטרם קיבלו רישיון.

עקרון שלישי: התמקדות בתוצאות. לפי הניסיון במדינות המערביות המובילות, על הרגולטורים השונים ונבחרי הציבור לעצב אסדרה רזה ויעילה המתמקדת בתוצאה, ולא בדרך להשגתה. כך יוצב מערך של סטנדרטים תוצאתיים שהעסק חייב לעמוד בהם, וכל עסק ימצא את הדרך המתאימה לו. למשל, מספיקה הדרישה לערך מרבי של ריכוזי חיידקים – סטנדרט המעיד על טיבו של המזון ועל כך שהוא ראוי לאכילה – ואין צורך לכפות ציות למערך של כללים נוקשים.

באוסטרליה וניו-זילנד מצאנו תקנות הקובעות כי בעל העסק צריך לעקוב אחר כל מוצר מזון או חומר גלם המגיע למסעדה ולוודא שהוא לא הזדהם, לאחסן את המזון בצורה שתמנע זיהום, להכין אותו תוך הקפדה על זיהום, ולשמור בטמפרטורה מתאימה. חובה להחזיק בבית העסק מדחומים מתאימים עם דיוק של עד מעלת צלזיוס אחת, אך בשום מקום בחקיקה האוסטרלית או הניו-זילנדית לא מפורט הגובה המדויק שהמדחום צריך להיות בו מהרצפה או צורת ההפרדה בין מקררי הבשר למקררי העוף. זהו בלוף רגולטורי מכביד וביזארי השמור בעיקר לישראל.

למנה אחרונה: ההזדמנויות

משבר הקורונה העלה לכותרות את מצוקתם של עצמאים ובעלי עסקים. קדמה לו תסיסה בשטח שהובילה להקמת עמותת 'מסעדנים חזקים יחד' איתה אנו עובדים, וקבוצות כמו 'אני שולמן' ואחרות. האמפתיה הגדולה של הציבור הישראלי לבעלי העסקים הקטנים והעצמאים והסיקור הנרחב להם זכו מייצרים חלון הזדמנויות לקידום שינויי עומק שיזניקו את הסביבה העסקית.

בנוסף, הצורך במציאת פתרונות שייטיבו עם עסקים אך לא יכבידו על הקופה הציבורית אשר מוצתה עד תום, עשוי להוביל את הממשל לאמץ הצעות מסוג אלה, הצעות שאין להן עלות תקציבית וההשפעה שלהן על האצת הצמיחה גבוהות.

דווקא על רקע היציאה מהמשבר חשוב לזכור שמענקים לעסקים ולעצמאים אולי יסייעו לחלק מהיזמים לצלוח את הבור שהותירה המגפה, אך הבעיות האקוטיות של המשק הישראלי ובכללן הרגולציה החונקת עדיין כאן איתנו. אין זמן טוב יותר להפיל את מגדל הביורוקרטיה שנבנה בישראל במשך עשורים לבנה אחר לבנה ולהקים תחתיו משק פתוח, גמיש ויצירתי יותר, כזה העונה כמובן לכללי בטיחות ובריאות הגיוניים אך משוחרר מכבלי הפיקוח ההרסניים.

ברק הרשקוביץ הוא מומחה לרגולציה כלכלית, ממייסדי מיזם "שולה המוקשים" להפחתת ביורוקרטיה וחבר בוועדה לקידום עסקים של מועצת העיר תל אביב. את המחקר המלא של מיזם "שולה המוקשים", פורום קהלת ועמותת 'מסעדנים יחד' ניתן למצוא כאן.