הגבלת הכהונה היא סיסמא – לא פרקטיקה

בסוף שנות השבעים ותחילת שנות השמונים הייתה הטלוויזיה בישראל בשחור לבן בהוראת המדינה. ועם הפיכת הטלוויזיות לצבעוניות באופן קבוע, חייבה הממשלה את היבואנים להתקין בטלוויזיות שהגיעו לארץ מכשיר בשם "מחיקון" ש"מחק" את הצבע מהמסכים והכריח את הצופים בישראל לראות את חיים יבין בשחור לבן בלבד. אבל, הראש היהודי ממציא פטנטים וכדי לעקוף את המחיקון הוצא האנטי מחיקון שמחק את המחיקה של הצבע. כך החלה שרשרת מטופשת במיוחד של פיתוחים שכל תכליתם הייתה לקבוע לצופים איך יראו את חיים יבין, עד שבא שר התקשורת יורם ארידור והחליט לבטל לחלוטין את הרגולציה המיותרת על צבע הטלוויזיה, ומאז אנחנו יודעים בדיוק איזה אודם יונית שמה הערב ומה צבע השמפו שאנחנו רואים בפרסומות.

המצאה ישראלית

המקרה המטופש להחריד הזה מגיע על מנת להסביר את העיוות שייווצר אם החוק להגבלת כהונות ממשלה לשמונה שנים שמקדמים שר המשפטים סער ושר החוץ לפיד יעבור בקריאה שלישית. מדובר בהגבלה ששווה במעמדה ובחוסר ההיגיון שלה לחיוב התקנת המחיקון בטלוויזיות.

גם יאיר לפיד וגם גדעון סער הבטיחו במצע הבחירות האחרון שלהם להגביל את כהונות ראשי הממשלה לשמונה שנים בלבד, או שתי קדנציות (לרוב במקביל אם להסתמך על דבריהם בראיונות ונאומים). גם בלי המניע הברור לחקיקה הרעה הזאת והיריבות הגלויה של שני מקדמי החוק עם נתניהו, החוק הזה רע מאוד, משום שהוא כושל בהבנת מהות השיטה הפרלמנטרית בישראל ובכלל, ומבקש להחיל פרקטיקה שאינה חלה בשום דמוקרטיה פרלמנטרית בעולם.

ישראל הינה דמוקרטיה פרלמנטרית. כמוה גם דנמרק, בריטניה, אוסטרליה, ניו זילנד, גרמניה, קנדה, ספרד, איטליה, פולין, צ'כיה, בולגריה, יפן, ליטא, לטביה, אסטוניה, שוודיה, נורבגיה, הודו, פקיסטן ואירלנד. בשיטה הזאת האזרחים בוחרים את בית המחוקקים שלהם, וזה, אם הרכבו מאפשר זאת, ממנה ממשלה שמכהנת מכוח אמונו של בית הנבחרים, מדווחת לו, ותלויה בו לשם יכולתה לקיים את המדיניות שלשמה נבחרה. בשיטה הזאת הפרלמנט הוא מרכז העצבים הפוליטי ובסמכותו לסיים את כהונת הממשלה והעומד בראשה בטרם עת באמצעות הצבעת אי אמון או באמצעות התפזרות והתמודדות בבחירות חדשות. לפיכך, בשיטה הפרלמנטרית כהונת הממשלה אינה קבועה והיא נתונה מעצם מהות השיטה לשינויים. בתאוריה ניתן להשביע ממשלה בשעה 12:00 ולפטרה דרך אי אמון בשעה 12:30 אם לא בהצבעה שמיד אחרי השבעת הממשלה. הממשלה, אורך כהונתה ויכולת הפעולה שלה תלויים אך ורק באמון בית המחוקקים ולכן אין בשום מקום בעולם דמוקרטיה פרלמנטרית שבה כהונת הפרלמנט או הממשלה קבועים.

אבל בטח יקום ויגיד מישהו "רגע, ב-2011 העבירה בריטניה את 'חוק הכהונה הקבועה', אז למה אתה אומר שאין דבר כזה?" ועל כך יש לענות ששמו של החוק מבלבל ואינו מעיד כלל על תוכנו האמיתי: החוק שהעבירה בריטניה לפני עשור כלל לא קובע את כהונת בית הנבחרים, אלא רק מגדיל את הרוב הדרוש בהצבעה כדי לפזרו, מרוב של 51% מחברי הבית, לרוב של 75% ומעלה מחברי הבית. כך יוצא שאם ממשלה בוחרת לפזר את בית המחוקקים, האופוזיציה לרוב תומכת בהחלטתה ואין בעיה להשיג את הרוב המיוחל.

אבל מן הסתם יקשו עליי ויגידו "האמנם אין בשום מקום הגבלת כהונות לממשלה?" והתשובה היא כן, אין בשום מקום בעולם דמוקרטיה פרלמנטרית עם הגבלה כזאת, משום שהשיטה כלל לא עובדת כך.

היכן מתקיימות הגבלות כהונה?

הגבלות הכהונה מתקיימות כאשר הן מנותקות מכוחות חיצוניים ואינן תלויות בדבר, או בקיצור – ברפובליקות. ברפובליקה העם בוחר באופן ישיר בהרבה את ממשלתו, לרוב בדמות נשיא. הדוגמה הקלאסית היא כמובן ארצות הברית ושבה יש הגבלת כהונה. "אז למה לא לעשות כמו ארצות הברית ולהחיל מגבלה דומה על ראש הממשלה פה" ישאלו התומכים בחוק, משום שכהונת הנשיא קבועה ובלתי משתנה, ואינה תלויה למעט הליך יחיד וספציפי, באמון הקונגרס. רוב הנשיאים כיהנו כשבקונגרס לפחות אחד משני הבתים נשלט על ידי המפלגה היריבה להם. במשך 40 שנה, מ-1954 ועד -1994 היה בית הנבחרים של ארצות הברית נתון לשליטתה הבלעדית של המפלגה הדמוקרטית, ונשיאים רפובליקנים כדמוקרטים נדרשו להתחשב בכך.

כהונת הנשיא בארצות הברית קבועה, ואינה תלויה בסנאט או בבית הנבחרים, כשהמקרה היחיד שבו הקונגרס רשאי להחליף את הנשיא הוא במסגרת תהליך הדחה, וגם אז, אין מדובר בהצעת אי אמון כמו שיש בישראל, אלא בהליך כמעט משפטי שניתן לקיימו רק אם הנשיא ביצע עבירה או חרג מסמכותו החוקתית והחוקית. כהונת נשיא מתחילה ב-20 בינואר ומסתיימת לאחר ארבע שנים בדיוק ב-20 בינואר, באותה שעה אפילו. הבחירות לנשיאות מתקיימות תמיד בחודש נובמבר של השנה הרביעית באחד מהימים הראשונים של החודש, האלקטורים מתכנסים בתאריך קבוע, ודבר אינו ניתן להקדמה או דחייה מעכשיו לעכשיו כמו בממשל פרלמנטרי.

הגבלת כהונה כשלעצמה היא נושא לויכוח ער ואקדמי. מתנגדיה גורסים שהיא מגבילה את זכות הבחירה של הציבור ומונעת ממנו לבחור את הנציגים שבהם הוא חפץ, ותומכיה גורסים מנגד כי היא מאפשרת חילופי שלטון תכופים ומונעת השחתה של הנציגים הנבחרים. שתי הטענות טובות ונכונות אך אין להן כל מקום או רלוונטיות במשטר פרלמנטרי שמטבעו אינו קבוע ונתון לשינויים תמידיים.

פתח לכשלים

לכן החוק של סער ולפיד הוא כל כך רע, וכמו המחיקון, יגרום ליותר בעיות משיפתור. לצורך השוואה, הבה נסתכל על חוק הבחירה הישירה:

חוק הבחירה הישירה היה במקור ניסיון לשחרר את ראש הממשלה מסחטנות פוליטית ולהבטיח לו ולממשלתו כהונה יציבה יותר. הרקע לחוק היה התרגיל המסריח, שבו הופלה ממשלה בהצבעת אי אמון והמפלגה שהפילה את הממשלה ניסתה וכשלה להקים ממשלה חלופית. בשל העובדה ששתי הממשלות האפשריות היו צרות בהרכבן, ראשיהן ההיפותטיים היו נתונים לסחטנות אדירה, וסחטנות זו נמתחה על פני שלושה חודשים רצופים של מגעים להרכבת ממשלה. לכן, קודמה יוזמה בעלת כוונות טובות, לבחור את ראש הממשלה באופן ישיר, ובכך למנוע מקרים דומים של הפלת ממשלה. אלא שהחוק שבסוף עבר היה ישראלי לחלוטין, כלומר נעשה בחצי כוח: ראש הממשלה עדיין היה חייב להיות ח"כ, להרכיב קואליציה, ולקבל את אמון הכנסת, והוא לא החל לכהן מיד עם בחירתו. התוצאות המיידיות של החוק היו הגדלה מאסיבית של הפרסונליזציה בפוליטיקה הישראלית, והתחזקותן של מפלגות שוליים ונישה, מה שרק הגדיל את הסחטנות הפוליטית ובפועל רק החליש את ראשי הממשלה. כלומר החוק השיג את כל המטרות ההפוכות.

הגדלת הפרסונליזציה החלישה את המפלגות הגדולות ויצרה מפלגות חדשות שבנויות סביב העומד בראשן (למשל, מפלגותיהם של סער ולפיד), מה שגרם לפוליטיקה עצמה להיות פרסונלית ולכן לא יציבה, משום שסכסוך בין שני ראשי מפלגות הופך מיד לסכסוך אישי, ולסכסוך בין שתי מפלגות.

לכן, אם החוק של לפיד וסער יעבור, לא צריך להתאמץ כדי לראות כיצד הפוליטיקאים יעוותו ויעקפו אותו. אם ההגבלה תהיה לשמונה שנים, היא לא תהיה תקפה בהכרח לשתי כהונות, ומה ימנע למשל מארבעה פוליטיקאים להסכים ביניהם על רוטציה מרובעת בת שנה שתאפשר להם למשול על הנייר לשמונה שנים ובפועל להרבה יותר מכך?

ואם החוק יהיה לכהונות ולא בהכרח שנים, מה יעשה ראש ממשלה שכהונתו הראשונה הייתה חצי שנה בלבד וכהונתו השנייה שלוש וחצי? האם הוא יידרש לפרוש לאחר ארבע שנים שיחד הן שתי קדנציות?

ובכלל, מה יהיה על מעמד ראש הממשלה? החוק עוסק בהגבלת כהונתו של ראש הממשלה, אבל ראש הממשלה הוא קודם כל ראשון בין שווים, לכן בממשלה פרלמנטרית יש הצבעות בהם לראש הממשלה יש קול אחד ששווה במעמדו גם לזה של הזוטר שבשרים (לעומת זאת בקבינט של ארצות הברית אין כלל הצבעות והמזכירים כשלעצמם אינם שרים, אלא פקידים בכירים, לכן הם גם נדרשים לאישור הסנאט) ולכן התפטרותו או מותו כמוהם כהתפטרות הממשלה כולה. מה ימנע מפוליטיקאים בעלי כוח רב למנות לתפקיד את תומכיהם ברצף, כשבפועל הדומיננטיות בקבלת ההחלטות כלל לא תהיה בידיהם של ראשי הממשלה החדשים? ראש הממשלה יהיה במצב כזה ראש רק בתואר, ויש בכך פגיעה בכל מהות השיטה הפוליטית של מועצת שרים.

סיכום

החוק שמגישים לפיד וסער מעוות את השיטה הפרלמנטרית באופן חריף. ישראל עד היום לא התאוששה מהשפעתו המזיקה של חוק הבחירה הישירה, וייקח לה זמן רב עוד יותר להשתקם מחוק שעטנזי שכזה. בשום מקום בעולם אין דמוקרטיה פרלמנטרית שבה קיימת הגבלה על כהונות הממשלה, שכן כהונת הממשלה ואורכה נגזרים מאמון הפרלמנט, ולכן ברי שינוי ואינם קבועים בשום צורה. אם יעבור, החוק יפגע פגיעה אנושה במעמד הממשלה כמועצת שרים קולקטיבית, בבחירת הציבור, וביכולת קבלת ההחלטות של הממשלות עצמן. נוסף על כך, המניע הפוליטי, הציני, הפרסונלי וקצר הטווח של מגישי החוק, מייצר תקדים מסוכן שבו כל ממשלה תחוקק נגד האופוזיציה שלה, בשרשרת בלתי נגמרת של הגבלות שבסופן לא יישאר דבר. על כל בר דעת שמהות הדמוקרטיה חשובה לו להתנגד ולפעול נגד החוק הזה. זה לא רק עניין של "כן ביבי לא ביבי" אלא גם של מחשבה ארוכת טווח והבנה של השיטה הפוליטית הישראלית, והחוק הזה לא יתרום לה דבר זולת חוסר יציבות וזעזועים.

לקריאת כל המאמרים של עומר אריכא – לחצו כאן

עקבו אחר ׳מידה׳ גם ברשתות החברתיות: