חיזוק הדמוקרטיה מתחיל בחיזוק הכנסת

השיח הציבורי עוסק בשנים האחרונות במהות הדמוקרטיה הישראלית, בסכנות המאיימות עליה ובתפקידה ומעמדה של הרשות השופטת.

מחד, יש המתריעים על איומים האורבים לעצמאותם ולעוצמתם של בתי המשפט והשופטים מצד נבחרי הציבור בממשלה ובכנסת, וכפועל יוצא חוששים כי חירויות הפרט עלולות להיפגע. מאידך, יש הטוענים כי בידי בתי המשפט והשופטים – בייחוד שופטי בית המשפט העליון – מצוי כוח רב מדי אשר מנוצל כדי לכפות סולם ערכים שנוי במחלוקת ולעצב מדיניות ציבורית תוך כדי פגיעה בכנסת ובממשלה.

הדיון על תפקוד הרשות השופטת ומעמדה חשוב ביותר, אולם הדרך לביצור הדמוקרטיה הישראלית חייבת לעבור בחיזוק הכנסת.

חשיבות הכנסת והגורמים לירידה במעמדה

הכנסת היא הרשות המחוקקת של מדינת ישראל והמוסד הלאומי שמייצג באופן המוצלח ביותר את אזרחיה, יותר מהממשלה, מבתי המשפט או מנשיא המדינה, גם אם ייצוג זה רחוק מלהיות מיטבי. חברי הכנסת נבחרים בבחירות כלליות, ארציות, יחסיות ושוות. לאחר שהם מתחייבים לשמור אמונים למדינה ולמלא באמונה את שליחותם הפרלמנטרית, עליהם לדון בעניינים השונים הנמצאים על סדר יומם של אזרחי המדינה, לגבש עמדות ולהביען, להאזין לדעות עמיתיהם ולנהל איתם שיח מעמיק וענייני.

בהמשך לכך, חברי הכנסת הם המוסמכים לקבוע אילו נורמות חברתיות ופוליטיות תקבלנה מעמד משפטי מחייב בדמות חוקי-יסוד וחוקים רגילים. בנוסף, הם מפקחים על פעילות הממשלה וגופים הקשורים אליה (דוגמת חברות ממשלתיות ותאגידים חקוקים) ועל פעילות בתי המשפט.

לצד שלוש המשימות העיקריות לחברי הכנסת יש משימות נוספות, נקודתיות באופיין, דוגמת בחירת נציגים לוועדות הממנות נושאי משרה שיפוטית ובחירת נציגים לאסיפה הבוחרת את הרבנים הראשיים לישראל. חברי כנסת מהקואליציה ומהאופוזיציה כאחד צריכים ליטול חלק במשימות האמורות.

מזה זמן הכנסת אינה מיטיבה למלא חלק ניכר מהמשימות האלה: לעתים קרובות מדי הדיונים במליאה ובוועדות מתאפיינים בשטחיות ובהתלהמות, ונוכחות חברי הכנסת בחלק מהדיונים מצומצמת למדי; חלק מחברי הכנסת מקדמים הצעות חוק פופוליסטיות או הצעות העוסקות בתחומים בעלי חשיבות מעטה ומתחרים עם עמיתיהם על מספר הצעות החוק שהם מגישים ועל מספר אלה מתוכן שנכנסו בסופו של דבר לספר החוקים.

במשך שנים רבות חברי הכנסת נמנעו מלחוקק חוקי-יסוד וחוקים שיסדירו באופן מפורט וברור את היחסים בין הכנסת והממשלה לבין בתי המשפט, ובכך תרמו להחרפה משמעותית של המתח בין ולערעור היציבות המשטרית; הקיטוב בין המחנות הפוליטיים מקשה על הסכמה בנוגע לרפורמות חיוניות המחייבות חקיקה; חלק מחברי הכנסת אינם מכירים מספיק בחשיבות הפיקוח הפרלמנטרי ואינם מקדישים לו מספיק תשומת לב; מערך ועדות הכנסת אינו בנוי בצורה מיטבית לשם פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי, ועוד. לא בכדי מעמדה של הכנסת ירוד והיא סובלת מחולשה ביחס לשתי רשויות השלטון האחרות.

מצב עניינים זה מוחרף על ידי היחס המזלזל לו זוכה הכנסת מצד רבים, בתוכם עיתונאים, משפטנים ואפילו נבחרי ציבור. הלך הרוח הזה מסוכן לדמוקרטיה. הדמוקרטיה המודרנית מושתתת על מתן ערך לרצונותיהם הפוליטיים של כל אזרחי המדינה. זלזול בבית הנבחרים מבטא זלזול באזרחים הבוחרים (בכולם או בחלק מהם), בשיקול דעתם ובהעדפותיהם הערכיות והרעיוניות, כפי שאלו באו לידי ביטוי בבחירות. הוא פותח פתח מסוכן למגמות אנטי-דמוקרטיות שעיקרן החלשת נבחרי הציבור לטובת חיזוקם הלא-מידתי של מוסדות וארגונים לא-נבחרים ולא מייצגים: בתי המשפט, שירות המדינה, האקדמיה, העיתונות וחברות עסקיות גדולות.

גופים לא-נבחרים אלה ממלאים תפקידים חשובים בחברה דמוקרטית וליברלית, אולם אל להם לדחוק את הכנסת לשולי החיים הציבוריים בישראל ולהפכה לכלי ריק.

כיצד מחזקים את הכנסת?

יש להרים את קרנה של הכנסת ולשפר את תפקודה באופן משמעותי – לא לשנמך אותה. לשם כך על חברי הכנסת החדשה לנקוט בהקדם שורת מהלכים מוסדיים וחוקתיים, שחלק ניכר מהם הוצעו בעבר אך טרם יושמו. חלק מהמהלכים נקודתיים יותר וצפויים לזכות בהסכמה רחבה וחלק אחר רחבים יותר וצפויים להיות שנויים במחלוקת פוליטית עמוקה.

1. יש לשמר את מוסד חבר הכנסת המחליף ("החוק הנורווגי") ולחייב כל שר להתפטר מהכנסת. הדבר יתרום להפרדה בין הכנסת לבין הממשלה ויאפשר לחברי כנסת רבים יותר לעסוק בפיקוח על הממשלה ובתי המשפט. באותה הזדמנות כדאי לצמצם את מספר משרדי הממשלה ואת מספר השרים בממשלה.

2. יש להפוך את הוועדה לביטחון הפנים ואת ועדת הבריאות של הכנסת לוועדות תקנוניות קבועות (בכנסת הקודמת ועדות אלה הוקמו על בסיס הוראת-שעה בתקנון). במקביל יש להימנע מהקמתן של הוועדה המיוחדת לזכויות הילד, הוועדה המיוחדת לענייני התמכרויות, סמים ואתגרי הצעירים בישראל, הוועדה המיוחדת לעובדים זרים וועדת מיזמי תשתית לאומיים מיוחדים ושירותי דת יהודיים ולהעביר את הטיפול בתחומים בהם הן עסקו בעבר לטיפולן של ועדות תקנוניות קבועות.

כמו כן, יש להימנע מהקמת הוועדה לפניות הציבור ולקבוע כי כל ועדה קבועה תקדיש בכל חודש פרק זמן מסוים לשם טיפול בפניות הציבור בתחומי הפעילות שלה. יתרה מזאת, מוצע להעביר את העיסוק בתחום התקשורת מוועדת הכלכלה העוסקת במספר תחומים רב לוועדת המדע והטכנולוגיה. מהלכים אלה יגדילו את ההלימה בין תחומי העיסוק של ועדות הכנסת לבין תחומי העיסוק של משרדי הממשלה, ולפיכך ייטיבו עם הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת.

בהמשך לכך, יש להקטין במעט את מספר החברים המרבי שניתן לשבץ בוועדות הכנסת השונות. שילוב המהלך הזה יחד עם המהלך הקודם יאפשר לצמצם את מספר הוועדות בהן חבר כנסת מכהן בכל נקודת זמן, שכן יהיה צורך לאייש מספר קטן יותר של מושבים בכל הוועדות. כך חברי הכנסת יוכלו להקדיש יותר זמן לעבודה בוועדות שבהן הם יהיו חברים ולהתמקצע בתחומי האחריות שלהן.

3. יש להרחיב את סמכויות הפיקוח של הוועדות הקבועות, כך שיתאפשר לכולן לדרוש מבעלי תפקידים בשירות המדינה ובגופים ציבוריים אחרים להופיע לפניהן ולספק להן מסמכים הדרושים לעבודתן, ולהטיל סנקציות על אלו המסרבים לעשות כן. כיום רק לוועדה לענייני ביקורת המדינה יש סמכות להטיל סנקציה על נושא משרה בגוף ציבורי מבוקר המסרב להופיע לפניה.

4. יש לקבוע מניין (קוורום) בוועדות ובמליאה לצורך אישור הצעות חוק. כיום מליאת הכנסת יכולה לאשר הצעות חוק לא-תקציביות ברוב של שניים נגד אחד. הצעות חוק תקציביות דורשות תמיכה של לפחות חמישים חברי כנסת. כמו כן, ניתן לתקן ואף לבטל כליל חלק מחוקי-היסוד ברוב כזה. תיקון או ביטול של חלק אחר של חוקי-היסוד דורש רוב מוחלט של חברי הכנסת ובמקרים בודדים – רוב מיוחס. בוועדות הכנסת יכולות להתקבל החלטות על הצעות חוק בקולו הבודד של יושב-ראש הישיבה, כפי שראינו בכנסת הקודמת.

ח"כ בועז טופורובסקי, מ"מ יו"ר הקואליציה, יושב לבדו ב-#ועדת_כנסת כמ"מ יו"ר הוועדה ומצביע לבדו על הפעלת סיף 98 שמשמעותו קיצור הליכה חקיקה, המקטין את פעולות האופוזיציה. צפו @YeshAtidParty @iditsilman @BToporovsky @orbachnir pic.twitter.com/kr5tdDBnKF

— ערוץ כנסת (@KnessetT) March 7, 2022

קביעת רף מספרי גבוה יותר של חברי כנסת התומכים בהצעת חוק לצורך אישורה (למשל, לפחות שלושה חברי כנסת בוועדה ולפחות עשרים חברי כנסת במליאה) תגדיל את היקף השתתפות חברי הכנסת בתהליך החקיקה, תגדיל את הלגיטימציה של מעשה החקיקה בעיניהם של חברי הכנסת ושל הציבור כולו, ותצמצם את הסיכויים למחטפים חקיקתיים.

5. יש לקבוע בחקיקה הסדרים לפיקוח של ועדות הכנסת והמליאה – לפי העניין – על הסכמים בינלאומיים עליהם חותמת הממשלה. בחלק מן המקרים, כאשר מדובר בשינוי מדיני, ביטחוני או כלכלי משמעותי של המצב הקיים, יש לחייב את הממשלה לקבל את אישור הכנסת לצורך מתן תוקף להסכמים.

לאורך תולדות המדינה, הסכמים שחתמו ממשלות ישראל עם מדינות ערביות ועם אש"ף הובאו על ידן לאישור הכנסת ללא חובה חוקית לעשות כן. רק לאחרונה חתמה ממשלת ישראל הסכם רב-משמעות ושנוי במחלוקת בעניין הגבול הימי עם לבנון, ימים אחדים לפני הבחירות, מבלי להביאו לאישור הכנסת אלא רק לדיון בוועדת החוץ והביטחון. צעד זה זכה לביקורת ציבורית רבה, והיו שטענו כי ההסכם מחייב עריכת משאל-עם או הסכמת שמונים חברי כנסת לצורך יישומו, על פי חוק משאל עם. יש לתקן את הכשל המשטרי הזה בהקדם.

6. יש לקבוע בחוק הסדרים לפיקוח של ועדות הכנסת על הממשלה בתקופת בחירות, על מנת למנוע ביצוע במחטף וללא פיקוח פרלמנטרי מהלכים משמעותיים בתחום המדיני-הביטחוני, כאמור בסעיף הקודם, ובתחומים אחרים.

אחת הסוגיות שיש לבחון בהקשר זה היא מינוי בעלי תפקידים בשירות הציבורי בתקופת בחירות – נושא המוסדר בפירוט בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ולא בחוק. כדאי לשקול לחייב שרים בממשלה להביא לדיון בוועדה בכנסת את מועמדותו של אזרח לתפקיד בכיר בשירות הציבורי בתקופת בחירות, ואולי אף מחוץ לתקופת בחירות.

7. יש לחוקק חוק סדרי מנהל שיגדיר במפורש את עקרונות המשפט המנהלי ואת סדר הדין המנהלי, אשר כיום נשען בעיקרו על פסיקות בתי המשפט. מכיוון שמדובר בתחום משפטי משמעותי העוסק בהתנהלותו מול אזרחי המדינה והדרג הנבחר, מן הראוי שהמחוקק יסדירו ולא יותיר אותו בידי בית המשפט העליון והיועמ"ש.

8. לבסוף יש לחוקק את חוק-יסוד: החקיקה. זהו המהלך המוסדי המשמעותי ביותר ברשימה, שכן הוא נועד להסדיר בבירור את מעמדם החוקתי של חוקי-היסוד ביחס לחוקים רגילים, את הליכי חקיקתם של חוקי-יסוד וחוקים רגילים (מעבר לקביעותיו של תקנון הכנסת ולקביעות ספציפיות בחלק מחוקי-היסוד הקיימים) ואת היקף הביקורת השיפוטית על חוקים אלה ותוכנה של ביקורת זו.

בתוך כך נראה שיהיה צורך לחוקק מחדש את אותם חוקי-היסוד שאושרו בעבר ברוב רגיל, על פי ההסדר שייקבע בחוק יסוד: החקיקה. כמו כן, יש להבהיר מושגים מופשטים ועמומים שכלולים בחלק מחוקי-היסוד ובכך להגביר את הבהירות המשפטית.

למהלך חוקתי זה עשויה להיות השלכה עצומה על היחסים בין הכנסת לבין הרשות השופטת, על התנהלות כל אחת מהרשויות ועל היחסים בינן לבין אזרחי המדינה. הוא צפוי לעורר מחלוקת פוליטית, אולם הימנעות מקידום חקיקה שתסדיר את הנושאים החוקתיים שלעיל עלולה להחריף את המשבר הפוליטי והמשפטי החמור בו אנו נמצאים מזה זמן רב.

ביצוע המהלכים האלה בחודשים הקרובים יהיה מתנה יקרת ערך לאזרחי ישראל במלאות שבעים וחמש שנים להקמת המדינה. לו יהי!

ד"ר אייל צור הוא עמית מחקר בפורום קהלת