תמצית הדברים

פרויקט אימוץ התקינה האירופית בישראל מתנהל במשך שנתיים והחקיקה הרלבנטית עומדת כעת לפני קריאה שנייה ושלישית. אימוץ התקינה האירופית מבקש להשיג שתי מטרות סותרות – המאבק ביוקר המחיה שנועד להוזיל את המחיר לצרכן, מחד גיסא, ושיפור איכות המזון באופן שעלול להביא לעליית מחיר המזון, מאידך גיסא.

עיון בחומרים הרלוונטיים מעלה חשש כבד כי תהליך ה-RIA לבחינת ההסדרה התבסס על "נפנופי ידיים", להבדיל מנתונים ועובדות, ומתעוררות שאלות קשות לגביו. המוטיבציה העיקרית לאימוץ התקינה האירופית הייתה הורדת יוקר המחיה.

בפועל, תהליך ה-RIA לא מצא כל עובדה התומכת בטענה זו. אדרבה. בישיבת ועדת הבריאות ביום 9/5/2024 הודתה ד"ר שרון אלרעי-פרייס, ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, בגילוי לב כי מבחינתה הדבר החשוב הוא איכות המזון ובריאות הציבור ואין זה משנה כלל אם בעקבות הרפורמה המחירים יירדו או יעלו. יתר על כן, קשה לראות כיצד הגבלת מקורות היבוא לישראל במסלול הירוק ישפר את התחרות.

צפוי כי אימוץ התקינה האירופית יפגע קשות בחקלאות בישראל, ביצרני המזון בישראל, ביצרני חומרי ההדברה ובקשרי המסחר עם ארה"ב, קנדה, ארגנטינה, ברזיל ומדינות נוספות. לסיכום, נראה כי הסיסמה "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" לא נתמכת בשום עובדה. לכן, נדרשת בדיקה כלכלית מעמיקה המבוססת על עובדות ונתונים, בשיתוף כל בעלי העניין העלולים להיפגע מהחקיקה וכמובן עם משרד החקלאות בתחומים שבסמכותו, לפני כל התקדמות בחקיקה.

שירות המזון במשרד הבריאות התקשר עם נציבות האיחוד האירופי שמצידה השקיעה 1,500,000 אירו להטמעת התקינה האירופית בישראל ולהשגת המטרות המצוינות במסמך Twinning מפורט, הכולל התחייבויות ויעדים, שפרסמה הנציבות בפברואר 2022.

הנושאים שנכללו בתוכנית הם בחלקם בסמכות משרד החקלאות (הגנת הצומח, וטרינריה) או בשיתוף בין משרד הבריאות למשרד החקלאות (שאריות חומרי הדברה), ולמרות זאת הוסכמו עם הנציבות תוך הסתרת מסמך ה-Twinning האמור ממשרד החקלאות, בחריגה מסמכותו של משרד הבריאות. מאחר שבפועל משרד הבריאות מקדם את האמור בפרויקט ה-Twinning יש להתייחס ברצינות לבחינת התכנית על פי האמור במסמך זה.

 

1. מבוא

הרפורמה המוצעת בתחום המזון מוצגת לציבור וגם לרשות האסדרה כחלק ממקבץ הצעות חוק שגובשו בוועדת השרים למאבק ביוקר המחיה. אלא שאת יוקר המחיה בישראל ואת הסיבות ליוקר המחיה יש לבחון לעומקן לפני שמציעים הצעות לפתרון. כך ייתכן שאפילו בתחום המזון, לא בכל סוגי המזון ישראל יקרה, ואת תשומת הלב ליוקר באותם מוצרים שבהם הוא קיים יש למקד בסיבות לכך ואיך מטפלים בהן. למיטב ידיעתי, מחקר מפורט כזה לא נעשה לפני אימוץ הרפורמה.

יוער כי בישיבה הראשונה של ועדת הבריאות לקראת הקריאה השנייה והשלישית ביום 9/5/2024, אמרה ד"ר שרון אלרעי פרייס, ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, בגילוי לב כי מבחינתה הדבר החשוב הוא איכות המזון ובריאות הציבור ואין זה משנה כלל אם בעקבות הרפורמה המחירים יירדו או יעלו.

בכל מקרה, חקיקה מעין זאת מחייבת עריכת בחינה כלכלית של השלכותיה על תקציב המדינה, מחד גיסא, ועל העלויות לכל בעלי העניין, מאידך גיסא.

בחינה כזאת מתחייבת מהחלטת הממשלה להקטנת נטל הרגולציה (Regulatory Impact Assessment), שהמדינה מחויבת לה כלפי הOECD- (ר' החלטת ממשלה מס' 2118 מיום 22/10/2014 בדבר הפחתת הנטל הרגולטורי).

גם התקנת תקנות המיישמות את הרפורמה מחייבת בחינה כלכלית הן מהנחיית היועמ"ש לגבי חקיקת משנה (60.012 הנחיה מס' 2.3100 מיום 1/11/1985, שעודכנה ב-9/11/2003) והן מכוח סעיף 40 (א) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 , המחייב את תקצוב הרפורמה בתקנות:

תקנות או הוראות מנהל שבביצוען כרוכה הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה לא יותקנו אלא אם כן ההוצאה או ההתחייבות תוקצבו בחוק התקציב השנתי לשנת הפעלתן הראשונה.

בתקשורת מוצג אימוץ התקינה האירופית כמקל על היבוא לישראל בהסירו חסמי כניסה לישראל. בפועל, לאימוץ התקינה האירופית בכללותה כדין כופה ומחייב בישראל השלכות רחבות בהרבה מההקלה על היבוא, הרלבנטי כמפורט להלן בראש ובראשונה ליבוא ממדינות האיחוד האירופי, אך פוגע ביבוא ממדינות חברות בארגון הסחר העולמי שלא אימצו את התקינה האירופית, דוגמת ארצות הברית, קנדה, ארגנטינה, ברזיל, ועוד מדינות רבות, שאף כלפיהן יש לנו התחייבויות שלא להקים חסמים לא מכסיים ביבוא מהן וגם קשה לראות סיבה מדוע לא נתיר יבוא של מוצרים העומדים בתקינה האמריקאית או בתקנים בינלאומיים, דוגמת ה-Codex Alimentarius. פתיחת חסמי יבוא איננה מחייבת אימוץ כוללני של התקינה האירופית. גם קשה לראות כיצד צמצום מספר הגופים מחוץ לאירופה מהם נוכל לייבא מזון לישראל יועיל למאבק ביוקר המחיה.

לאימוץ התקינה האירופית בחקיקה הנידונה יש גם משמעויות כספיות משמעותיות מאוד ליצרני המזון, לספקי המזון, לחקלאי ישראל, לתעשיינים המייצרים חומרי הדברה ולמפתחי הזנים החדשים בעריכה גנטית, תחום שישראל נמצאת בו כיום בחזית המחקר. עניינם של כל אלה לא הובאו בחשבון בעת הכנת החקיקה ודעתם לא נשמעה. כך גם לא הובא בחשבון הצורך של ישראל בביטחון מזון.

נייר עמדה זה מתייחס לשתי חוות דעת של רשות האסדרה מיום 18 במרס 2024 הבוחנות את ה-RIA (Regulatory Impact Assessment) (חלק 2); למסמך הולדת התאומים (ה-Twinning Fiche) של נציבות האיחוד האירופי מפברואר 2022 שהוכן בשיתוף בין הנציבות לבין שירות המזון במשרד הבריאות (חלק 3); למסמכים שהוכנו בידי משרד החקלאות ואיגוד תעשיות המזון בהתאחדות התעשיינים ודו"ח מבקר המדינה לשנת 2023 (חלק 4); סיכום ומסקנות (חלק 5).

 

2. חוות הדעת של רשות האסדרה

לכאורה בחנה רשות האסדרה את שני מסמכי ה-RIA (Regulatory Impact Assessment) שהוגשו לה בשתי חוות הדעת שהוציאה ביום 18 במרס 2024 – האחת לגבי תזכיר חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), לגביו נקבע כי מדובר בתהליך באיכות גבוהה שמצוי בקטגוריה הירוקה, והשנייה לגבי תזכיר חוק התקנים, לגביו נקבע כי מדובר בתהליך באיכות בינונית ולגביו מומלץ לבחון אפשרות לשפר את עבודת המטה לפני קידום טיוטת הרגולציה.

דא עקא, שלמקרא חוות הדעת מתעוררים סימני שאלה כבדים לגבי איכות הבחינה בשתי חוות הדעת. למעשה, אין להבין כלל כיצד זכה תזכיר חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) להיחשב תהליך באיכות גבוהה. כך למשל נקבע בחוות הדעת כי אין לאף אחת משתי הצעות החוק השפעה משקית, כפי ההגדרה של מונח זה בחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021 (כלומר, שעלות הציות הנובעת ממנה עולה על מאה מיליון שקלים חדשים בשנה מסוימת), וזאת על אף שכפי שקובעת רשות האסדרה בדו"ח על הצעת חוק הגנה על בריאות הציבור (בעמ' 4) "הניתוח לא מציג את עלויות הציות בשתיים מהחלופות שהובאו. בחלופה נוספת מוצגת עלות הציות, אך ללא ביסוס על נתונים". גם לגבי התיקון המוצע לחוק התקנים, מציינת רשות האסדרה כי הניתוח שהוצג בפניה נעדר ביסוס על נתונים תומכים.

בחוות הדעת על התיקון לחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) נקבע כי: "הניתוח לא ביסס את עיצוב החלופה [הנבחרת] על נתונים תומכים"; "הניתוח לא הגדיר יעד מדיד לבחינת האפקטיביות של הרגולציה"; "הניתוח לא הגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה"; "הניתוח לא הגדיר מועד לבחינה עתידית של היעדים והקריטריונים". אמנם נקבע בו כי "בדו"ח נכתב כי הוא מתבסס בין היתר גם על הליכי שיתוף ציבור ושיח עם מחזיקי עניין, שהתקיימו לאורך כל תהליך קידום הרפורמה בתחום יבוא המזון", אלא שכפי שיפורט להלן יבואני המזון אינם מייצגים את כלל בעלי העניין וגם לא ברור אם כלל יבואני המזון שותפו בהליך. הדו"ח עצמו מציין כי "לא פורט אודות היקף השיתוף והשיח בין הגורמים השונים, לא הוצג מהן הסוגיות שנידונו בשיתוף ומהן ההחלטות שהתקבלו במסגרת המפגשים הללו".

בחוות הדעת על התיקון לחוק התקנים נקבע כי הניתוח שהוגש לרשות האסדרה לא מבוסס בנתונים, לא לגבי המצב הקיים ולא לגבי העלות והזמן הדרושים לשם עמידה ברגולציה כפי שנטען. עוד נקבע כי "הניתוח לא כלל שיתוף ציבור … שמכיוון שהמשרד נדרש לפרסם את תיקוני החקיקה בתוך פרק זמן קצר, לא התאפשר לקיים התייעצות מקדימה עם הציבור".

כמו כן, "הניתוח לא מגדיר לוחות זמנים לבחינת עמידת הרגולציה ביעדים ובמטרות שהוגדרו" וגם "לא מגדיר אילו נתונים ייבחנו בעתיד כדי לבדוק את השפעת הרפורמה בפועל… אפילו נכתב בפירוש 'שבחינת האפקטיביות לא תתבצע עד לכניסת הרפורמה לתוקף והעמדת התשתית שתאפשר לממונה וליבואנים לבדוק את עמידת הטובין ברגולציה האירופית'". לגבי החלופות שהוצגו לרשות האסדרה נאמר כי "ניתוח התועלות והאתגרים הטמונים בכל חלופה לא התבסס על נתונים וכימות ריאלי מפורט בכל פרמטר".

הרושם הראשוני המתקבל מחוות הדעת של רשות האסדרה הוא שהניתוחים שהוגשו לה יצרו את הרושם שאימוץ התקינה האירופית עוסק בראש ובראשונה בהקלות על היבוא לישראל. כך לדוגמה התרשמה רשות האסדרה מהמחקר ההשוואתי שהוצג לה על יסוד פסק הדין של בית המשפט של הקהילייה האירופית (ה-European Court of Justice) בלוקסמבורג, Cassis de Dijon, אלא שעניינו של פסק דין זה הוא בהכרה הדדית במה שיוצר או שווק כדין באחת המדינות החברות. הכרה הדדית כזאת הובטחה גם לשוויץ, מסלול ירוק הן ליבוא ממדינות האיחוד האירופי והן ליצוא למדינות האיחוד האירופי.

אין הכרה הדדית כזאת במסמך ה-Twinning עם נציבות האיחוד האירופי. ישראל התחייבה למסלול ירוק כלפי האיחוד האירופי אבל אין התחייבות מקבילה מצידם. יתר על כן, לאימוץ התקינה האירופית בכללותה כדין כופה ומחייב על כלל יצרני וספקי המזון בישראל השלכות רחבות בהרבה מההקלה על היבוא; האימוץ מקל על היבוא ממדינות האיחוד האירופי, אך פוגע ביבוא ממדינות חברות אחרות בארגון הסחר העולמי, דוגמת ארצות הברית, קנדה, ארגנטינה, ברזיל, ועוד מדינות רבות, שאף כלפיהן יש לנו התחייבויות שלא להקים חסמים לא מכסיים ביבוא מהן.

אגב, אין התייחסות בדו"חות לעובדה שלעניין בטחון המזון ישראל ירדה במהלך תקופת הפרויקט ב-Global Food Security Index מהמקום ה-19 בו היינו ב-2019 למקום ה-24 ב-2022.

 

3. מסמך הולדת התאומים (ה-Twinning Fiche) של נציבות האיחוד האירופי מפברואר 2022 שהוכן בשיתוף עם שירות המזון במשרד הבריאות

הכותר של מסמך זה הוא "תמיכה בהתאמת ישראל לתקנות האיחוד האירופי (ה-Acquis) בנושאים הנוגעים לבטיחות המזון". הגוף הנהנה מתמיכת האיחוד האירופי, כמפורט בראש המסמך, הוא שירות המזון הארצי במשרד הבריאות בישראל. המסמך מציג תכנית לשנתיים (סעיף 6 למסמך), בהן תבוצע ההתאמה של החקיקה הישראלית והתקינה בישראל כנדרש על פי המסמך.

בראש המסמך מצוין במפורש כי שיתוף הפעולה כפוף לכללים של האיחוד האירופי שאינם מכירים, מאז 2013, בשיתוף בכל הנוגע לשטחי ארץ ישראל שמעבר לקווי שביתת הנשק מ-1949 ("הקו הירוק") לרבות רמת הגולן, רצועת ועזה שטחי יהודה ושומרון, כולל מזרח ירושלים (מסמך OJEU C-205/05 מיום 19 ביולי 2013). ההסכם תוקצב ב-1,500,000 אירו (סעיף 1.3). להלן השאלות והתהיות שמציבים סעיפיו הרבים של המסמך:

מטרות המסמך (סעיף 1.4) – ביטחון תזונתי, "אפס רעב" – מניעת הגבלות על הסחר החקלאי, עיוותי שוק (market distortions) ונגישות זמינה למידע; "בריאות טובה ואיכות חיים" – הפחתת מקרי מוות ומחלות כתוצאה מכימיקלים מסוכנים לאוויר, למים ולזיהום האדמה"; "שיתוף פעולה להשגת המטרות" – קידום מערכת הסחר האוניברסלית על פי כללי ארגון הסחר העולמי (WTO, World Trade Organization).

 

השאלות –

1. האם וכיצד מקדם המסמך את הביטחון התזונתי של אזרחי ישראל?
2. כיצד תושג המטרה של קידום מערכת הסחר האוניברסלית, באמצעות מסמך המקדם יבוא ממדינות האיחוד האירופי ואף מציין בין יעדיו (בשורה הראשונה בנספח הראשון) את גידול הסחר בין ישראל לבין מדינות האיחוד האירופי ב-10% עד 2027 (מדובר בסך כ-600 מיליון אירו בשנה)?
3. אמנם נטען כי גם בארצות הברית, בארגנטינה, ברזיל, קנדה ומדינות נוספות מהן ישראל מייבאת מזון ניתן למצוא יצרנים המייצאים לאירופה ועל כן המזון שהם מייצרים עומד בתקינה האירופית. ואולם, איש לא בחן את המשמעויות והעלויות של החלפת היצרנים הקיימים ביצרנים אלה.
4. סעיף 79ד לחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) (שהוסף בתיקון מתשפ"ב) מאפשר יבוא במסלול הירוק לכל מי שמייבא מזון לישראל במסלול האירופי, שמשמעותו שמוצריו מיוצרים במדינות האיחוד האירופי או משווקים שם. באשר ליבואנים ישירות מאירופה המצב ברור. לגבי מי שמייבא מזון שיוצר במדינה שאינה חברה באיחוד האירופי, נקבע בסעיף 79ד(ב), כי עליו להביא את אחד האישורים הבאים: אישור סחר חופשי שנתן גורם מוסמך באיחוד האירופי; או אישור של גורם מוסמך במדינה באיחוד האירופי המעיד שהמזון מיועד לשיווק או שמותר לשווקו במדינה באיחוד האירופי; או מסמך אחר שקבע השר בצו. ביבוא ממדינות שלישיות אף לא נדרשת הצהרה של יצרן המזון על עמידת המזון בדרישות האסדרה של האיחוד האירופי.
5. האופציה הראשונה פתוחה לגבי יבואנים משוויץ או נורבגיה, שלהן הסכמי סחר חופשי עם האיחוד האירופי, אף הדוקים בהרבה מהסכם אזור הסחר החופשי שיש לישראל. האופציה השנייה בעייתית בהרבה. על פי המידע המפורסם במרשתת, ככל שהדברים אמורים במוצרי מזון ממדינות שלישיות, שאין להן הסכם אזור סחר חופשי עם ארה"ב, הוחרגו מבדיקות בגבול האיחוד האירופי רק בוטנים ומוצרי בוטנים מארצות הברית וחיטה וקמח חיטה מקנדה.
6. כלומר, שלמדינות שלישיות אין מסלול ירוק במדינות האיחוד האירופי ועל כן קשה לראות כיצד ניתן יהיה לקבל אישור על פי האופציה השנייה. האופציה השלישית תמוהה מפני שהיא פותחת שיקול דעת רחב לשר לפתוח את המסלול הירוק בפני מי שאינם ראויים לו. ראוי שהדברים יתבררו קודם שמחוקקים את החוק כדי שניתן יהיה להעריך במה דברים אמורים.
7. עוד נזכור כי המזון המיובא לישראל צריך להיות כשר, ועל כן מפעל המייצר עבור השוק הישראלי מחויב לאפשר את הכשרת המפעל וקיום בדיקות כשרות. ובכלל, קשה לראות כיצד צמצום מספר היצרנים שיוכלו לייצא לישראל (בראש ובראשונה על ידי מחיקת אלה שכיום מייצרים לישראל על פי תקנים אמריקאים ובינלאומיים) יתרום למלחמה ביוקר המחיה.
8. אם המטרה היא להגדיל את מספר היבואנים לישראל, הדרך הנכונה היא לאפשר יבוא של מזון העומד בתקינה האמריקאית או בתקנים בינלאומיים ולפתוח את השוק ליבוא מקביל (כלומר, יבוא שלא מהיצרן של המזון עצמו) וכמובן לחייב בקבלת הצהרות של היצרנים לגבי עמידה בתקן האמור.
9. יוער כי ארצות הברית כבר הביעה הסתייגות ראשונית במסגרת ה-WTO כלפי הודעה שישראל מסרה על פי ההסכם בדבר תקינה (TBT, Technical Barriers to Trade) בטענה (הנכונה) שהתוכנית מייצרת חסם לא מכסי כלפי היבוא ממנה. יש בכך הפרה של החובות שישראל קיבלה על עצמה במסגרת הסכמי ה-WTO, המיטיבים עם ישראל ומאפשרים לה לקיים מסחר על פי כללים ברורים ושקופים עם מדינות רבות בעולם. במאמר מוסגר יוער כי ישראל הייתה צריכה למסור הודעה דומה גם במסגרת הסכם ה-SPS, Sanitary and Phytosanitary Measures, אך לא ראיתי הודעה כזאת.

יעדים (סעיף 2) – היעד המוצהר הוא הגברת הסחר ב-agri-food בין האיחוד האירופי לבין ישראל. בנספח הראשון אף מפורטת דרישה להגדלת הסחר ב-10% עד 2027, שמשמעותה גידול של 600 מיליון אירו לשנה. כיום ישראל מייבאת ממדינות האיחוד האירופי פי ארבעה מכפי שהיא מייצאת, כך שגידול היבוא המצופה משמעותי ביותר.

השגת היעדים בפירוט –

1. התאמת החקיקה הישראלית בענייני מזון עם ה-acquis באיחוד האירופי;
2. תמיכה בהתאמת היישום של מערכות ה-HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points) על יצרני המזון המקומי בישראל;
3. תמיכה בהתאמת נהלי הדגימה, הפיקוח והאכיפה לגבי מזהמי מזון ושאריות חומרי הדברה בישראל לכללי האיחוד האירופי;
4. קידום תקשורת מתמדת ופתוחה וחילופי מידע לגבי בטיחות המזון ואיכותו באופן שיותאם לאירופה.

בהמשך סעיף 2 מצוינים יעדים נוספים – שיפור שיתוף הפעולה, קידום האימוץ של חקיקת האיחוד בעניינים סניטאריים ופיטו-סניטאריים ובטיחות המזון (food safety), תוך הבאה בחשבון של התנאים השונים בשני הצדדים, וחילופי מידע בנושאים אלה במאמץ להתאים את החקיקה הישראלית לחקיקה האירופית לגבי בעלי חיים ומוצרים מן החי וכך גם לגבי היגיינה של צמחים, זני צמחים ואיכות הזנים; התאמת החקיקה בענייני מזון בכלל; וחילופי מידע לגבי השיווק של מוצרים המסוכנים לבריאות אדם, לרבות מוצרים להגנת הצומח והפיקוח על שאריות של מוצרים אלה בבעלי חיים, מוצרים מן החי ומן הצומח למאכל אדם ולהזנת בעלי חיים.

 

השאלות 

1. כפי שניתן לראות מהיעדים, מדובר בהתאמה בישראל לא רק לגבי יבוא מהאיחוד האירופי, אלא בהתאמה שנדרשת מכלל בעלי העניין (קרי כל אלה שעשויים להיות מושפעים מהאסדרה), בהם יצרני המזון בישראל לשוק המקומי, לתקנים ולכללים החלים באיחוד האירופי. בין זה לבין הקלה על היבוא ממדינות האיחוד האירופי מרחק רב.
2. בהיבט השוואתי, שוויץ שהקשר שלה עם האיחוד האירופי הדוק מזה של ישראל, משתתפת בהליך קבלת ההחלטות של מוסדות האיחוד בנושאים אלה קודם לאימוץ תקנות בידי האיחוד האירופי. בהסכם עם ישראל קיבלנו עלינו חובת ציות, אך ללא השתתפות בהליך קבלת ההחלטות. דבר נוסף – שוויץ מציינת באתר הרשמי כי יש פערים בין החקיקה השוויצרית לאירופית, בין היתר לגבי כללי מקור. מה מתוכנן לישראל מבחינת כללי מקור?
3. בצרפת התקבלו הקלות בכללי האיחוד האירופי לגבי סימון מוצרים ואורך חיי המדף שלהם, שיאפשרו מניעת השמדת מזון באמצעות חלוקת עודפי מזון. אין זכר להקלות דומות בהסכם עם ישראל.
4. יוער כי האיחוד האירופי עשה הסכמי Twinning נוספים עם מדינות שלישיות שאינן קשורות בקשר הדוק כמו שוויץ עם האיחוד האירופי. אף לא אחת מהן התחייבה להתאמת התקינה שלה לזאת של האיחוד. עוד יוער כי אנגליה שבעקבות ה-Brexit בריטניה בוחנת מחדש את מידת ההתאמה של התקינה האירופית לתנאים של בריטניה ותושביה.
5. יש להתפלא על כך שמשרד החקלאות, האחראי על הנושאים המצוינים ביעדים הנוספים (שאריות חומרי הדברה, וטרינריה), לא היה שותף כלל להכנת המסמך עם האיחוד האירופי וממילא שעמדתו לא נשמעה. נראה שבעשיית הסכמות בנושא זה חרג משרד הבריאות מסמכותו.

תיאור הצד הישראלי במסמך (סעיף 3)

שירות המזון הארצי מתואר בסעיף 3.1 כגוף המנהל את כל הליך הערכת הסיכונים בכל ההיבטים של צריכת מזון בישראל. על פי התיאור, הוא גם משמש מטה לכל השאלות הנוגעות לבטיחות הצריכה של מזון בידי הציבור או העובדים המקצועיים בכל המחוזות ובנקודות הבקרה בגבולות. במטה שירות המזון בתל אביב יש כ-40 עובדים הממונים על הערכת סיכונים, ניהול סיכונים, חומרי הדברה וזיהומים כימיקליים, זיהום מיקרוביולוגי, מזון חדשני (novel food), תוספי מזון (food supplements; food additives), סימון, יבוא, פיקוח, קואורדינציה, משקאות אלכוהוליים, איכות המזון, הליכי ייצור נאותים (GMP); ומחלקה וטרינרית שהיא הרשות המוסמכת בכל הנוגע למזון מהחי כמו גם על חקיקה בענייני בריאות הציבור, לגבי מזון מהחי שהציבור בישראל צורך, דגים חיים, מוצרי דגים ומזון מעובד מהחי המיוצא מישראל לעולם (ישראל לא מייצאת מזון טרי מהחי). המסמך מציין שלשירות המזון כ-200 פקחים ומפרט את פעולות הפיקוח שהם מבצעים.

בנוסף מתייחס המסמך למחלקה לבריאות הסביבה (Environmental Health Department) במשרד הבריאות, שגם היא מפעילה פונקציות פיקוח. כן נזכרות בקצרה חטיבת המזון במשרד הבריאות, הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, מעבדות בריאות הציבור והחוק להגנת בריאות הציבור (מזון), חוק ההסדרים מ-2021, מכון התקנים והמתודולוגיה הקיימת בישראל לדגימה ולפיקוח על המזון המשווק בישראל.

 

שאלות

1. יש לבחון האם התיאור של שירות המזון מדויק, או שמא יש גופים נוספים (כמשרד החקלאות ומשרד העבודה) שגם להם סמכויות בנושאים הנזכרים בתיאור (למשל, בתחומי וטרינריה ומזון מן החי ושאריות חומרי הדברה);
2. לפי המסמך היו במטה שירות המזון ב-2022 40 עובדים. כמה עובדים יש כיום? כיצד האסדרה החדשה אמורה להשפיע על מצבת כוח האדם?
3. במסמך נזכר שבמשרד הבריאות 200 פקחים. יש צורך בפירוט לגבי פעולות הפיקוח שהם מבצעים והיקף הפיקוח.
4. באיזו מידה השתתפה המחלקה לבריאות הסביבה בהכנת המסמך? באיזה נושאים? לפי המסמך גם להם יש פקחים. מהן פעולות הפיקוח שהם מבצעים ומהו היקף הפיקוח?
5. מה הפעולות הרלוונטיות שמבצעת הרשות להגנת הצרכן וסחר הוגן?
6. במסמך נזכר תפקידן של ארבע מתוך חמש מעבדות בריאות. מה תפקידה של המעבדה החמישית הנזכרת במעבדות הבריאות הציבורית? האם בדיקת כימיקלים נעשית במשרד הבריאות או במשרד החקלאות?
7. המסמך מציין שדגימת מזון לבדיקה נעשה במספר מוגבל של מקרים ששירות המזון מאשר (תלוי בתקציב, אמצעים לוגיסטיים וקיבולת המעבדות), וכן כי מבוצע רק מספר מוגבל של בדיקות מזון. כמה עובדים מעורבים? מה מצופה מישראל לשנות בעקבות ההתאמה לתקינה האירופית?

הרפורמות הנדרשות (סעיף 3.2)

על פי המסמך ישראל נדרשת להתאים את החקיקה כאן לחקיקה האירופית בכל הנוגע למזהמים כימיים וביולוגיים, כולל שאריות חומרי הדברה, לגבי איכות, בטיחות ואותנטיות של המזון.

עוד נדרשת ישראל להתאים את המנגנונים להערכת סיכונים, כמו הערכה עצמית על פי כללי ה-HACCP (תקן בטיחות המזון). בין היתר, נדרש מכלל יצרני המזון לקיים מערכת העומדת בדרישות HACCP. כיום מוחלים כללים אלה רק על חלק מהעוסקים בענף המזון (Food Business Operators), אבל התכנון הוא שכולם, לרבות העוסקים הקטנים, יהיו חייבים לעמוד בדרישות. ב-2026 כל חברות הקייטרינג שמחזיקות ברישיון יצרן יידרשו לנהל מערכות ISO ו-HACCP. בהמשך מתוכנן שהכללים האלה יחולו על כלל יצרני המזון.

ישראל מחויבת להקים מסלול מיוחד ליבוא מאירופה, לפיו מזון העומד בדרישות החקיקה האירופית או שניתן לשווקו באירופה יוכל להיות משווק בישראל ויהיה פטור מבדיקות בגבול בישראל. תהיה החרגה לגבי מזון למטרות רפואיות, כפי שזה מוגדר בחוק המזון, תוספי מזון, מוצרי בשר ועוף, ביצים ומוצרי ביצים, משקאות אלכוהוליים, חלב לא מפוסטר ועלי גת (catha edulis).

ישראל מחויבת להתאים את סוגי חומרי ההדברה ושאריות חומרי ההדברה המותרים כדי שלא יהיה פער בשימוש בחומרי הדברה בין ישראל לאיחוד האירופי.

 

שאלות

1. יש לשים לב לכך שרק ישראל מחויבת לביטול ביקורת בגבול אך לא האיחוד האירופי לגבי מה שמיוצר בישראל ומיוצא לשם.
2. שירות המזון הארצי התחייב לדברים שאינם בסמכותו ואשר הוא יכול היה לעשות רק בתיאום עם משרד החקלאות (חומרי הדברה ושאריות חומרי הדברה, וטרינריה ומזון מהחי ועוד).
3. המסלול המיוחד לפטור מביקורת ביבוא ניתן רק ליצרנים מהאיחוד האירופי, אך לא ליצרנים המשווקים כדין במדינות אחרות שבהן לא אומצה התקינה האירופית ואשר מהן ישראל מייבאת מזון מהחי ומהצומח. מדינות אלה זכאיות לתבוע יחס כזה הניתן למדינה המועדפת (most favored nation treatment) כמפורט בהסכמי ארגון הסחר העולמי.
4. עניין הכשרות לא נזכר במסמך. לכאורה, ישראל אמורה לאפשר גם יבוא מזון לא כשר, כל עוד הוא עומד בתקנים האירופיים. אם אין הדבר כך, יש לציין זאת במפורש.
5. סעיף 3.3 מפרט את ההכשרות שניתנו לעובדי שירות המזון ביוני 2021 ובאוגוסט 2021 וכן לעובדי היחידה הווטרינרית בשירות המזון. על פי סעיף זה הוגשה בידי שירות המזון בקשה ל-Twinning Project גם לגבי מוצרים וטרינריים.

 

שאלות

1. יש צורך להציג את הבקשה שהוגשה בידי שירות המזון ל-Twinning Project לגבי מוצרים וטרינריים, כדי שניתן יהיה לבחון את תוכנה, איזה התחייבויות ישראל מציעה בנושאים אלה, והאם הם בסמכות ייחודית, או בכלל, של משרד הבריאות.
2. בסעיף 3.4 ישראל נדרשת להוסיף פיקוח על מה שמיוצא לאירופה, וכן על החבויות שיוטלו על העוסקים בענף המזון בישראל ולהטמיע את עקרונות האיחוד האירופי לגבי בחינת שאריות חומרי הדברה. כמו כן נדרשת ישראל לשינוי הסימון של המוצרים באופן שיותאם לאירופה.
3. עוד נדרשת ישראל לאסדרה של מזון חדשני (novel food) על פי כללי האיחוד האירופי.
4. בנוסף, יש להמיר את אותם התקנים הקיימים בישראל כיום המבוססים על התקינה הבינלאומית על פי המקובל ב-Codex Alimentarius וב-FDA/USDA בתקנים שנקבעו באיחוד האירופי.
5. על פי האמור במסמך ישראל כבר השלימה את אימוץ התקנה האירופית 73/2018 אך עדיין יש להתמקד בפערים בין ישראל לאיחוד האירופי בכל הנוגע ליישום של דגימה, המתודולוגיה של הפיקוח בישראל והצורך לבצע סקרים על פי התוצאות של דו"חות מעבדה.
6. יש בסעיף זה גם דרישה להגברת הפיקוח בישראל בכל הנוגע להחלה של תקנה 2073/2005 לגבי קריטריונים מיקרוביולוגיים לגבי מוצרי מזון ותקנה 396/2005 לגבי שאריות חומרי הדברה.

שאלות

1. נדרשת בחינה האם יש צורך בכך שישראל תשנה את הסימון הנעשה כיום. ברור שמי שמבקש לייצא לאירופה צריך לעמוד בתקן האירופי לעניין סימון, אך אין זה ברור כלל ועיקר שכך צריכים לנהוג גם מי שמייצרים מזון לשוק המקומי או מייצאים למדינות אחרות. כך גם לגבי יבוא מזון ממדינות שמחוץ לאיחוד האירופי.
2. נדרש מידע מפורט לגבי העלויות של כל הדרישות הנזכרות, שהן משמעותיות ביותר כפי שעולה ממסמכים שהכינו משרד החקלאות ואיגוד תעשיות המזון, ועלולות להעלות באופן משמעותי את יוקר המחיה ככל שהדברים אמורים במוצרים אלה.

תוצרי פרויקט ה-Twinning (סעיף 3.5)

בסעיף זה מצוין ניתוח פערים מקיף בין החקיקה הישראלית הקיימת לבין תקנות האיחוד האירופי (תוצר 1); שירות המזון יכין הנחיות כתובות לרבות מדריך וכלי הכשרה שיהיו מוכנים עבור הטמעת ה-HACCP על ידי יצרני המזון (תוצר 2) והנחיות בדבר פיקוח, דגימה ואכיפה של התקנות האירופיות (תוצר 3). לצורך הקשר המתמיד והחלפת המידע בדבר החלת התקנות האירופיות יוכן מדריך למשתמש (user guide) שישמש את שירות המזון להעברת המידע למוסדות האיחוד. שירות המזון גם ישתתף בכנסים, סדנאות וסמינרים הנוגעים לאיכות המזון ושאלות של אותנטיות.

שאלות

1. נדרש לראות את המסמכים שהוכנו.
2. נדרש לקבל מידע לגבי ההשתתפות של שירות המזון בפועל בפעילויות של האיחוד עם תמצית דו"ח לגבי המסקנות והלקחים שהופקו מכל אחד מהאירועים האמורים.
3. יוער כי במסגרת הרפורמה יש כוונה להכפיל את העיצומים הכספיים, מ-40,000 ש"ח ל-80,000 ש"ח. יש להניח שגם הוצאה זאת תגולגל בסופו של יום על הצרכנים. בה בעת, מי שמייבא במסלול הירוק יקבל ראשית התראה ורק אם ישוב לסורו, יצטרך לשלם עיצום כספי. יש בכך אפליה נגד היצרנים המקומיים והיבואנים שלא במסלול הירוק.

 

האמצעים שמספק האיחוד האירופי (סעיף 3.6)

בסעיף 3.6.1 מצוין שיהיה מוביל פרויקט מטעם האיחוד, שמקום מושבו הקבוע בישראל למשך תקופת הפרויקט ותפקידו לפקח על איכות השירותים והפעילויות בקשר להחלת התקינה האירופית. במסגרת תפקידו עליו לכתוב דו"חות התקדמות.

בסעיף 3.6.2 מצוין שיהיה גם יועץ Twinning שמקום מושבו לאורך זמן (long term resident) יהיה בישראל. בין היתר, עליו להקים מערכות פיקוח עבור איסוף מידע רגיל והמשכי כדי שניתן יהיה להעריך את ההשגה בפועל של התוצאות שנדרשו בפרויקט על פי אינדיקטורים ברורים ורלוונטיים ולדווח למוביל הפרויקט.

שאלות

1. האם נקבע מוביל פרויקט מטעם האיחוד, כמפורט בסעיף זה?
2. אם כן, חשוב לקבל עותק מדו"חות ההתקדמות שכתב.
3. האם נקבע היועץ הנזכר בסעיף 3.6.2?
4. אם כן, מה מערכות הפיקוח שהוא הקים? יש לקבל עותק מהדו"חות שהגיש למוביל הפרויקט.

מאגר מומחים נוספים (סעיף 3.7.2)

האם קיימת קבוצה כזאת של מומחים? איזה תפקידים הם ביצעו?

תקציב (סעיף 4)

תקציב הפרויקט הוא 1,500,000 אירו.

הסדרים מנהליים של ההחלה של התקנות בישראל (סעיף 5)

ציון פרטי אשת הקשר במשלחת הנציבות של האיחוד האירופי בישראל (סעיף 5.1); ציון שישה אנשי קשר בהנהלת שירות המזון הארצי (סעיף 5.3), בהם אשת הקשר למוביל הפרויקט ואיש הקשר ליועץ הקבוע.

שאלות

1. מה הייתה הפעילות של אנשי הקשר?
2. אם כתבו דו"חות, נדרש לקבל עותק מהם.

תקופת התכנית (סעיף 6)

התכנית לשנתיים (כלומר עד ינואר 2024).

שאלות

1. מאחר שהתכנית הסתיימה חשוב לדעת אם יש תכנית המשך או תכנית דומה. בעת הדיון בוועדת הבריאות ביום 9/5/2024 נאמר כי בשל המלחמה תקופת הפרויקט הוארכה. יש להניח שקיים מסמך לגבי זה וחשוב לראותו.

ניהול ודיווח (סעיף 7, סעיף 11)

על פי סעיף 7 היו חובות דיווח – דיווח ביניים על פי הפירוט בסעיף 5.2 ודיווח סופי על פי הפירוט בסעיף 5.3.

על פי סעיף 11 הייתה חובה להגיש דו"חות רבעוניים עם אינדיקטורים מפורטים למדידת הביצוע של החלת התקנות בישראל.

שאלות

נדרש לקבל עותקים מדו"ח הביניים והדו"ח הסופי וגם מהדו"חות הרבעוניים.

קיימות (סעיף 8)

ישראל התחייבה להמשיך לקיים את התוצאות המנדטוריות של הפרויקט גם לאחר השלמתו. במיוחד הדברים אמורים בהגשת דו"ח לגבי ניתוח הפער בין החקיקה בישראל ל-acquis האירופי; מדריכים למשתמש וגישה למערכות ביקורת גבולות; חומרי הדרכה לשימוש העוסקים בענף המזון בישראל לצורך הטמעת HACCP; המלצות מדיניות לאיתור מוגבר (increased traceability) ב-agro-food בישראל.

שאלות

1. נדרש לקבל עותק מכל התוצרים הנזכרים בסעיף 9 וגם הערכה של העלויות הכרוכות בכל אלה.

נושאים נוספים (סעיף 9)

שירות המזון התחייב לספק מידע על שוויון הזדמנויות בישראל ועל שיקולי סביבה.

שאלות

1. מה הקשר בין נושאים אלה לבין המאבק ביוקר המחיה בישראל?
2. בכל מקרה, נדרש עותק מהמידע שנמסר בנושאים אלה.

4. מסמכי משרד החקלאות, איגוד תעשיות המזון ודו"ח מבקר המדינה 2023

עמדת משרד החקלאות, כפי שהובאה בידי ד"ר לילא שיני-חג'-יחיא, מדגישה כי משרד החקלאות תומך בהכרה בתקנים בינלאומיים, הכוללים בין היתר תקנים של האיחוד האירופי אך גם של ארה"ב וה-Codex Alimentarius המותקן בידי ארגון המזון והבריאות של האו"ם (FAO, Food and Agriculture Organization) בשיתוף עם ארגון הבריאות העולמי (WHO, World Health Organization). השימוש בחומרי הדברה איננו פריווילגיה אלא כורח.

יש תקנות הגנת הצומח (הסדר יבוא ומכירה של מכשירים כימיים), התשנ"ה-1994 המסדירות רישום של חומרי הדברה. הן מותקנות בידי שר החקלאות, לאחר התייעצות בוועדה מייעצת (ועדה מקצועית בין-משרדית – יו"ר הוועדה ממשרד הבריאות, ולצידו נציגי משרד החקלאות, משרד העבודה והמשרד להגנת הסביבה) וללא צורך באישור ועדת כנסת.

לאחר אישור חומר יש תווית, הקובעת איזה תכשיר מתאים לאיזה נגע וימי המתנה עד לקטיף, ותעודת רישום. התקנות קובעות חובה להפעיל תכשיר הדברה רשום על פי הוראות התווית. אסור למכור תכשיר הדברה שלא נרשם כדין. יש גם תקנות הגנת הצומח (קיום הוראות תווית אריזה), התשל"ז-1977, המותקנות מכוח חוק הגנת הצומח וקובעות חובה להפעיל תכשיר הדברה רשום לפי הוראות התווית שאושרה לפי התקנות מ-1994.

יש גם תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (שאריות חומרי הדברה), התשנ"א-1991, הקובעות ערכי שאריות מקסימליים מותרים. תקנות אלה טעונות אישור הן בידי שר החקלאות מכוח סמכותו על פי חוק הגנת הצומח, התשט"ז-1956, והן בידי שר הבריאות וצריכות להיות מאושרות על ידי ועדת הבריאות, העבודה והרווחה של הכנסת על פי סעיף 3 בחוק ההגנה על בריאות הציבור (מזון). אסור לייצר, לייבא או לשווק מזון המכיל שארית של חומר הדברה, אלא אם מדובר בשארית ששיעורה אינו עולה על השיעור המותר.

כמפורט במסמך של מחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים מיום 18 באוגוסט 2020, לכאורה לא צריך להיות פער בין קובצי התקנות, כי נדרשת התאמה של רמת השאריות המותרת לפי תקנות השאריות לבין סוגי התכשירים המאושרים לשימוש על פי התווית. ואולם בפועל הליך עדכון תקנות השאריות בישראל ארוך ומסורבל ומשום כך לא הצליחו עד היום לעדכן אותן. הפער קיים בין אם נרשמו חומרי הדברה חדשים ובין אם חומרי הדברה נמחקו מהשימוש (אך השאריות נשארו בעינן).

הבעייתיות הנובעת מהפערים שנוצרו בולטת גם בדו"ח מבקר המדינה משנת 2023 ומשום כך מתקבל הרושם מהדו"ח שהוא נוטה לקבל את התכנית לאמץ את התקינה האירופית, אך זאת מבלי שבחן לעומקן את השלכות התכנית.

אימוץ התקינה האירופית, על כל היבטיה, כמחייבת בישראל תפתור את בעיית חוסר ההתאמה, אבל כנגד היתרון הזה צריך להעמיד את חסרונות האימוץ.

האיחוד האירופי ידוע בגישתו המחמירה מאוד לתקינה הרלוונטית לחקיקה נשוא הדיון. בארה"ב תכשיר הדברה ייפסל אם יוכח שהוא עלול לגרום נזק. הגישה האירופית הפוכה ודורשת הוכחות פוזיטיביות להשפעתו החיובית של החומר. הפערים בין ארצות הברית לאיחוד האירופי בגישה לתקינה בענייני מזון משמעותיים.

כמפורט בניירות העמדה של משרד החקלאות, חלק מהתקנים האירופים שישראל עומדת לאמץ נוגעים לאיכות המזון ולא לסיכון לבריאות הציבור. משום כך לסטנדרטים הנוקשים שמציב האיחוד האירופי יש גם תג מחיר. מריבה בן עזרא מהשירותים הווטרינרים למדתי שעל פי התקינה האירופית נקניקיה חייבת להיות עשויה מבשר איכותי יותר מזה המשמש יצרנים רבים בישראל וגם לא מעור, שומן וכיו"ב שהם רכיבים מקובלים אצל היצרנים הרגילים שלנו.

ברור שהנקניקייה האירופית איכותית, אך המחיר לצרכן של נקניקיית פרמיום שכזאת יהיה גבוה בהרבה ממה שהוא משלם היום. ההגדרות של "בשר" ו"בשר טחון" יצטרכו לעבור אף הן שינוי. כך גם חומרי האריזה ואפילו הדיו שבו מטביעים חותמות על בשר וביצים יהיה חייב להיות לפי כללי התקינה האירופים, שמשמעותם החלפת המדפסות המשמשות את מי שמייצרים בישראל ואת המייצאים לישראל, וכך גם חומרי האריזה.

יש בארץ תקן לחומרי אריזה, ואלא אם אדם מבקש לייצא את התוצרת לאיחוד האירופי אין סיבה לחייב אותו להשתמש בחומרי אריזה לפי התקן שלהם. כך גם תוספי המזון. כל עוד הם עומדים בתקן בינלאומי מוכר, אין סיבה לפסול אותם.

אמנם בארבע תקנות אירופיות שאומצו על ידי משרד הבריאות בחוק המזון הוחרגו חומרי גלם מהחי, פירות וירקות כדי לשמור לכאורה על הסמכות של משרד החקלאות לקבוע את המדיניות עבור המוצרים שהם תחת פיקוחו. עם זאת, מאחר שיצרני המזון יהיו מחויבים על פי התקינה האירופית להשתמש רק בחומרי גלם התואמים את התקינה האירופית, יהיו לכך השלכות גם על החקלאים המגדלים תוצרת חקלאית טרייה שאותה הם משווקים ליצרני המזון המעבדים את תוצרתם, זאת על אף שלאחר עיבוד המזון שאריות חומרי ההדברה זניחים. כפי שנאמר במסמך מדיניות המפרט את עמדת משרד החקלאות ופיתוח הכפר מיום 18 באפריל 2024, אימוץ התקינה האירופית עלול להביא להעדפת יבוא של המוצר על חשבון הגידול המקומי.

בהקשר זה חשוב לציין כי אימוץ התקנות האלה ב-2021, לרבות שאריות חומרי הדברה, נעשה במסגרת חוק ההסדרים. לא נעשתה בחינה יסודית לגבי אימוצן ולא נכתב דו"ח RIA. גם ככל הנראה לא ניתנה הודעה כנדרש על פי ההסכם בדבר אמצעים סניטאריים ופיוט-סניטריים של ארגון הסחר העולמי (הסכם SPS). כמפורט בסעיף 4 למסמך המדיניות של המחלקה להגנת הצומח במשרד החקלאות מיום 18 באפריל 2024, ההחלטה על תיקון החקיקה התקבלה ללא תיאום והתייעצות עם משרד החקלאות.

בפועל, החקלאים הופתעו מהאימוץ והשלכותיו על הגידול החקלאי בישראל, שכן אימוץ גורף של התקינה האירופית יוצר סתירות רגולטוריות ועלול לגרום נזקים גדולים ובלתי הפיכים לחקלאות בישראל. החקלאות בישראל אינה דומה וכמובן שאינה זהה לחקלאות במדינות האיחוד האירופי. יש נגעים רבים שאינם נמצאים שם אך קיימים בישראל.

איסור השימוש בחומרי הדברה המותאמים לתנאי הארץ ותושביה עלול להיות מכת מוות לחקלאים המגדלים חומרי גלם לתעשייה וכמובן גם לתעשיית המזון עצמה. מדו"חות שהכינו משרד החקלאות והתאחדות חקלאי ישראל עולה כי מאימוץ התקינה האירופית ייפגעו, בין היתר, מגדלי תפוחי אדמה, גזר, עגבניות, תירס ועוד שתוצרתם מגיעה כיום כחומר גלם ליצרני מזון. במקום שחקלאי ישראל לא יהיו קיים חשש מכניסה והתבססות של גורמים פורעי חוק באותם אזורים.

בצדק טוענים יצרני המזון בנייר העמדה שהגיש מר אביב חצבני, מנהל איגוד תעשיות המזון, ביום 25 באפריל 2024, כי מנגנון האימוץ שנבחר מפלה באופן ברור בין התעשייה והחקלאות המקומית לעומת היבוא מהאיחוד האירופי. יתר על כן, הצעת החוק מייצרת שתי מערכות דינים שיחולו במקביל, באופן שונה ומפלה, על סוגים שונים של עוסקים במזון, כמפורט באותו נייר עמדה.

ההשלכות של אימוץ הצעות החוק הן כה מורכבות, כה חריגות ויוצרות כאוס כל כך גדול, עד כדי כך שספק אם הובנו מלוא השלכותיהן. מדובר בשינוי תשתיתי שמשליך רוחבית על כלל תחומי האסדרה מבלי שהשלכות אלה נותחו מראש. נייר העמדה עמוס בפרטים ובדוגמאות המעידים על הקשיים בהם ייתקלו חקלאים ויצרני מזון ישראלים לעומת היבואנים מאירופה שמצידם ייהנו מהקלות מפליגות שלא יחולו על אף אחד מבעלי העניין האחרים.

גם תעשיית תכשירי הדברה בישראל צפויה להיפגע. תכשירים רבים שהשקיעו בפיתוחם וברישומם עלולים להימחק מרשימת התכשירים המותרים, למרות שהם נחוצים להדברת נגעים בישראל ולמרות שהם מותרים בשימוש על פי תקנים אמריקאים ובינלאומיים.

כאמור, על פי הפרויקט, התכנון הוא שכל העוסקים בענף המזון (Food Business Operators), לרבות העוסקים הקטנים, יהיו חייבים לעמוד בדרישות התקינה ובקרת האיכות. כך, למשל, ב-2026 כל חברות הקייטרינג שמחזיקות ברישיון יצרן יידרשו לנהל מערכות ISO ו-HACCP. בהמשך מתוכנן שהכללים האלה יחולו על כלל יצרני וספקי המזון, לרבות העוסקים הקטנים.

 

5. סיכום ומסקנות

שאלה יסודית המתעוררת כאשר באים לחוקק היא האם יש בכלל צורך בחקיקה. על שאלה זאת יש להשיב קודם לאימוץ חקיקה המחייבת התאמת הדין הישראלי לדין של האיחוד האירופי, כפי שזה יתעדכן מעת לעת, מבלי שיש לישראל מעורבות כלשהי בהליך החקיקה.

השאלה הראשונה שצריכה להיבחן בהקשר זה היא איזה סוגי מזון יקרים כיום בישראל ומהן הסיבות ליוקר של אותם מוצרים. בהקשר זה יהיה צורך לבחון את הריכוזיות בשוק המזון, מחד גיסא, ואת דיני התחרות בישראל האמורים לטפל בריכוזיות, מאידך גיסא.

הצעת החוק עלולה, בסבירות גבוהה, להביא לעליית מחירים, קודם כל מפני שהיא מצמצמת, כמפורט לעיל, את מספר היצרנים הפוטנציאליים לשוק הישראלי. היא תביא למחיקת אותם יצרנים במדינות שלישיות שמייצרים כיום מוצרי מזון כשרים לשוק הישראלי על פי תקנים מוכרים וטובים, ותאלץ לחפש יצרנים שמייצרים דווקא לשוק האירופי ומוכנים להכשיר את מפעליהם כנדרש בישראל.

בעוד שאפשר להבין מדוע ראוי לאפשר יבוא מזון העומד בדרישות התקינה האירופית לישראל, אין זה ברור כלל מדוע לוותר על יבוא מזון העומד בדרישות התקינה האמריקאית או תקינה בינלאומית מקובלת אחרת. נראה שכדי להשיג את המטרה של המלחמה ביוקר המחיה (בכפוף לדברים האמורים בפסקה הראשונה לעיל), די בפתיחה גדולה יותר של השוק ליבוא ובהתרת יבוא מקביל.

מנגד, אין זה ברור כלל מדוע ישראל צריכה לכפות את התקינה האירופית על כלל היצרנים וספקי המזון, בין אם הם מייצאים לאירופה ובין אם הם מייצאים את תוצרתם לשוק המקומי או למדינות אחרות, וגם על כלל היבואנים, גם אלה שמייבאים לישראל מוצרים מארה"ב, קנדה, ארגנטינה, ברזיל ועוד מדינות רבות. גם אין לקבל מצב אשר בו היבואנים מהאיחוד האירופי נהנים ממסלול ירוק ללא ביקורת גבולות, על סמך הצהרתם בלבד, בשעה שאין אפילו הבטחה מקבילה להתייחסות דומה במדינות האיחוד האירופי כלפי מזון מתוצרת ישראל.

בכך יש שוני ניכר מההסכם עם שוויץ, שהיא המדינה היחידה עמה נעשתה השוואה, ואולם הקשר של שוויץ עם האיחוד האירופי הדוק הרבה יותר, ההסכמים ביניהם שונים מאלה שיש לישראל עם האיחוד האירופי ולשוויץ הובטח מסלול ירוק הדדי, כלומר שיסתפקו בהצהרות הן לגבי מוצרים מיובאים מהאיחוד האירופי לשוויץ והן לגבי מוצרים המיוצאים משוויץ לאיחוד האירופי.

על פני הדברים, אילו ניתן היה לקבוע הליך פשוט יותר לקביעת השאריות המקסימליות המותרות של חומרי ההדברה (למשל, על ידי ביטול הצורך באישור ועדת הבריאות של הכנסת והסתפקות במעורבות של שני משרדים ממשלתיים במקום הארבעה המעורבים כיום), הדבר היה מייתר חלק נכבד מהצורך לאמץ את התקנות האירופיות כפי שמנסה משרד הבריאות לעשות כעת.

ה-RIA שנבחנה בידי רשות האסדרה לוקה בחסרים חמורים, קודם כל מפני שהיא איננה מבוססת על נתונים תומכים. כמפורט בחוות הדעת של הרשות, עלות הציות לתקינה האירופית לא הייתה מבוססת על נתונים תומכים. לא הוגדרו קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה, לא הוגדרו יעדים מדידים לבחינת האפקטיביות של הרגולציה, לא הוגדרו לוחות זמנים לבחינת עמידת הרגולציה ביעדים ובמטרות שהוגדרו, לא הוגדרו הנתונים שייבחנו בעתיד כדי לבדוק את השפעת הרפורמה בפועל.

באשר להצעת התיקון לחוק התקנים נכתב בפירוש "שבחינת האפקטיביות לא תתבצע עד לכניסת הרפורמה לתוקף והעמדת התשתית שתאפשר לממונה וליבואנים לבדוק את עמידת הטובין ברגולציה האירופית".

עיון במסמך ה-Twinning של נציבות האיחוד האירופי מעלה שאלות קשות לגבי עלות הדרישות שהאיחוד האירופי העלה כלפי ישראל, שאלות שלא נידונו בחוות הדעת של רשות האסדרה, ויש להשיב עליהן לפני שמקדמים את הפרויקט הזה. כדי להבין את היקף התכנית "מה שטוב לאירופה" יש לקרוא את כלל הדו"חות שהוגשו במסגרת הפרויקט, לרבות הדו"חות הרבעוניים, דו"ח הביניים וכל דו"ח אחר.

למרות כל אלה נקבע בחוות הדעת כי אין לאף אחת משתי הצעות החוק השפעה משקית, כפי ההגדרה של מונח זה בחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021 (כלומר, שעלות הציות הנובעת ממנה עולה על מאה מיליון שקלים חדשים בשנה מסוימת).

חוות הדעת של רשות האסדרה משבחות את המחקר ההשוואתי ונותנות לו ציון גבוה, אף כי לא נראה מתוך חוות הדעת שניתן לרשות מידע המסביר את ההבדלים בין התקינה האירופית לתקינה בארצות הברית או מנמק, באופן מבוסס, מדוע חייבת ישראל להעדיף את התקינה האירופית עד כדי כפייתו על כלל בעלי העניין מהחקלאי ועד לצרכן, מחד גיסא, ואסור לישראל להחיל במקביל את הכללים האמריקאים ואת ה-Codex Alimentarius הנעשה בידי ארגון המזון והחקלאות את האו"ם בשיתוף עם ארגון הבריאות העולמי, על פי צורכי המשק הישראלי או לייבא מוצרי מזון העומדים בתקנים אלה ממדינות שמחוץ לאיחוד האירופי.

הצעות החוק הוגשו ללא שיתוף אמיתי של בעלי העניין, הן אלה שהזכרתי כאן והן אחרים, דוגמת תעשיית חומרי ההדברה, מפתחי הזנים החדשים שיפחיתו באמצעות עריכה גנטית את הצורך בשימוש בחומרי הדברה (תחום שבו ישראל נמצאת בחזית המחקר, לצד ארצות הברית, כשהגישה באיחוד האירופי מהוססת ואיטית). איסור השימוש בחומרי הדברה המותאמים לתנאי הארץ ותושביה עלול להיות מכת מוות לחקלאים המגדלים חומרי גלם לתעשייה וכמובן גם לתעשיית המזון עצמה. מאימוץ התקינה האירופית ייפגעו, בין היתר, מגדלי תפוחי אדמה, גזר, עגבניות, תירס ועוד שתוצרתם מגיעה כיום כחומר גלם ליצרני מזון. במקום שחקלאי ישראל לא יהיו קיים חשש מכניסה והתבססות של גורמים פורעי חוק באותם אזורים. וכמובן צריכה להישמע גם עמדת הצרכן הישראלי, שקיים חשש סביר שהוא עתיד לשלם טבין ותקילין על אימוץ הרפורמה.

סוף דבר, הצעות החוק העומדות על הפרק במסגרת הרפורמה אינן בשלות לקריאה שנייה ושלישית. אין לקבל העברת חקיקה מעין זאת בידי הכנסת קודם שתיעשה בחינה כלכלית מדוקדקת.