הגיע הזמן לפרק את בית הדין הפלילי הבינלאומי

מאז שלהי המאה ה-19, אידאליסטים בעלי כוונות טובות ניסו לרקוח מערכת חוק בינלאומית שתהפוך כל סכסוך מדיני, צבאי או כלכלי לסוג של מחלוקת משפטית. בהנהגת מומחי משפט סבירים והגיוניים, שלטון החוק הגלובלי היה אמור להחליף את המאבקים ההרסניים. הרי אם חוקים עבדו ברמה הלאומית, מדוע שלא יעבדו בזירה הבינלאומית? בין אם צעדה תחת דגל "ממשלה עולמית", "ממשל גלובלי", או "סדר בינלאומי מבוסס חוקים", הגישה הפשטנית הזו כלפי ענייני חוץ תמיד כללה מרכיב משפטי.

הקצב רק התגבר לאחר מלחמת העולם השנייה. מגילת האו"ם יצרה את בית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) אליו מדינות יוכלו להביא סכסוכים, והחליף את 'בית הדין הקבוע לצדק' הכושל שנוצר בהסכמי ורסאי כנספח לחבר הלאומים. מעטים הבחינו באירוניה. המגילה הפצירה במועצת הביטחון כי "סכסוכים חוקיים אמורים ככלל להיות מופנים בידי הצדדים" ל-ICJ (סעיף 36), והמדינות החברות באו"ם הסכימו למלא את החלטות בית הדין במקרים להם היו שותפות.

במקביל, בעלות-הברית המנצחות ייסדו את בתי המשפט בנירנברג וטוקיו במטרה לדון ב"פשעים נגד השלום", פשעי מלחמה, ו"הפרות בוטות של זכויות" שבוצעו בידי גרמניה ויפן. בתי דין אלו היו שנויים במחלוקת בזמנם, ונטען נגדם כי הם מביאים לדין פשעים לאחר מעשה (ובכך מפירים את הכלל לפיו "אין פשע בלי חוק"), משמשים במה ל"משפטי ראווה" בעלי תוצאות ידועות מראש, ובאופן כללי אוכפים "צדק של מנצחים".

תומכי המשפטיזציה של יחסים בינלאומיים רצו אפילו יותר, וב-1998, במסגרת אמנת רומא, יצרו את בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) שמקום מושבו בהאג, בסמוך ל-ICJ. האיחוד האירופי והנשיא קלינטון הביעו תמיכה נלהבת. קלינטון חתם על אמנת רומא ממש בשלהי כהונתו כאשר הוא יודע שאין שום סיכוי לאשר אותה בסנאט. אחד מיועציו הבכירים תיאר את ה-ICC כ"נשק אולטימטיבי להתערבות משפטית בינלאומית" ו"פטיש חדש ונוצץ להניף בשנים הקרובות". הנשיא בוש הבן ניסה לשנות מסלול כאשר הורה ב-2002 להסיר את חתימת ארה"ב על האמנה, וסתם את הגולל על חברות אמריקנית עתידית בבית הדין. גם הודו, רוסיה וסין, בין היתר, בחרו שלא להצטרף.

ההתנגדות האמריקנית ל-ICC ולסעיפים המהותיים באמנת רומא (שהגדירו ארבעה פשעים: רצח עם, תוקפנות, פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות) לא הייתה מוגבלת לממשל בוש. זמן קצר לאחר כניסת האמנה לתוקף, הקונגרס העביר את 'חוק ההגנה על משרתים בצבא' שאישר, בין היתר, שימוש ב"כל אמצעי נדרש וראוי" כדי לשחרר אמריקנים המוחזקים על ידי או מטעם ה-ICC. החוק זכה (ובצדק) לכינוי "חוק הפלישה להאג". בו זמנית, ממשל בוש השיק קמפיין גלובלי תחת סעיף 98 בחוק במטרה למנוע מאזרחים אמריקנים לעמוד לדין ב-ICC, מהלך אליו הצטרפו יותר ממאה מדינות. ממשל טראמפ המשיך במאמצים להגן על האינטרס האמריקני, למרות שג'ו ביידן נטש רבים מהם.

מוסד חסר לגיטימציה

הפגמים המובנים ב-ICC רבים מדי מכדי לסקור במאמר קצר. באופן בסיסי, עצם הקונספט של ה-ICC חסר לגיטימציה, התערבות שגויה ובלתי מוצדקת בריבונות חוקתית ודמוקרטית מצד ישות חסרת סמכות ואחריות הפועלת במעין חלל בינלאומי. בית הדן אינו חלק ממנגנון קוהרנטי הקשור לסדר עולמי. הוא פשוט נמצא שם, מעמיד פני בית משפט אמיתי בתור מערכת חוקתית מדומיינת, ללא שום בית מחוקקים שיחוקק חוקים או ממשלה מדומיינת שתאכוף אותם.

ה-ICC משלב את כל שלושת זרועות הממשל בגוף אחד, ובכך מפר כל תפיסה מקובלת של הפרדת רשויות או הגנה חיונית על חירויות אותה העריכו כל כך אבות האומה האמריקנים. למרות שתומכי ה-ICC רואים בכך דבר חיוני, זהו בדיוק ריכוז הכוחות הזה שהופך אותו למסוכן כל כך.

ל-ICC אין שום מגבלות בכל הקשור לתחום השיפוט שלו, מסקנותיו המשפטיות או שיקול דעת התביעה. תומכי ה-ICC טוענים כי הממשלות החברות בו הן שקובעות בסופו של דבר את הרכב השופטים וזהות התובע, אך זו טענה תיאורטית בלבד. כה מרחיק לכת תחום השיפוט שבית הדין מייחס לעצמו, שהוא אפילו כולל מדינות שאינן חברות בו כמו ארה"ב וישראל, ועברות לכאורה שנעשו בשטחי מדינות שאינן חלק מאמנת רומא. כאשר מדינות כאלו מנסות להגן על עצמן מול ההתערבות המוגזמת בענייניהן, הן מואשמות בשיבוש עצמאות בית הדין. בעוד ה-ICJ דן בתיקים בין מדינות, ב-ICC מתיימר לשפוט באופן ישיר יחידים, סמכות ששום גוף בינלאומי אחר לא לקח לעצמו מעולם. העם האמריקני יצא פעם למלחמת עצמאות נגד חוצפה כזו.

תומכי ה-ICC מאמינים כי אם רק יעמידו פנים חזק מספיק, ממשלות אמיתיות יקבלו עליהן את החלטות התובע וימלאו אחרי הוראות בית הדין. למרבה הצער, במשך יותר משני עשורים, בית הדין עצמו היה מעמיד הפנים העיקרי. ובכל זאת, לרבים במערב ישנה יכולת ילדותית ממש להעמדת פנים; הם רואים תקווה בבית הדין, בזמן שתוקפנים אפשריים רואים הזדמנות. אלו שהיו אמורים להיות מאוימים בהעמדה לדין ובעונש לא התרשמו במיוחד, תוצאה שאולי הפתיעה את תומכי ה-ICC אבל לא את הבריונים עצמם. תוקפנים כמו ולדימיר פוטין, שי ג'ינגפינג, קים ג'ונג-און והאייתוללה ח'אמנאי פשוט לא שמים קצוץ על השלכות "משפטיות" אפשריות למעשיהם.

המרכיב המסוכן ביותר ב-ICC הוא מוסד התובע, שמרחב התמרון שלקח לעצמו לצד חוסר אחריותיות מוחלט גורם אפילו ל"תובעים עצמאיים" בסגנון האמריקני להיראות מרוסנים. כמו במקרים קודמים, הפשעים המוגדרים באמנת רומא מנוסחים באופן מעורפל ובשפה דיפלומטית כללית מאוד. הם בוודאי לא עומדים בסטנדרט החקיקה האמריקני למשל, הדורש בהירות ודיוק בכללי הפלילים על מנת לאפשר לאזרחים לדעת מהם חובותיהם ומהם האיסורים המוטלים עליהם. בית המשפט האמריקני משתמש מזה זמן רב בדוקטרינת "מקום לעמימות" כדי לקבוע שחוק אינו חוקתי משום שהוא מאפשר שיקול דעת רב מדי לתובעים, ומציב באופן פסול אזרחים בסיכון לעמוד בפני העמדה לדין בפשעים שלא ידעו על קיומם.

אם בית המשפט העליון האמריקני למשל היה דן בהגדרות אמנת רומא לפשעים, ככל הנראה שהיה מכריז על רובם כעמומים באופן שאינו מתקבל על הדעת. יתרה מכך, מנסחי האמנה פעלו בגלוי כדי להרחיב את רשימת האיסורים הפליליים בהם יכול לדון ה-ICC בהתאם לנסיבות משתנות. כאן, כמובן, המחסור בהפרדת רשויות ואיזונים ובלמים מתגלה במלוא משמעותו. חקיקה פלילית חדשה בידי בית מחוקקים נבחר היא דבר אחד, אך זהו דבר אחר לגמרי כאשר מי שעושה זאת הוא תובע הנותן דין וחשבון ל-ICC בלבד, ובית דין שאינו חייב דין וחשבון לאף אחד, במיוחד כאשר סוגיית התביעה לאחר מעשה צצה בכל פעם בה "פשע" חדש מתגלה. זכויות הנאשמים ב-ICC אינן מוגנות בידי חבר מושבעים, כפי שדורש למשל התיקון השישי לחוקה האמריקנית; ה-ICC אינו מטריד עצמו באופנות מיושנות כאלו ומשמש בעצמו כתובע, שופט וחבר מושבעים.

תומכי ה-ICC סבורים כי חששות אלו מוגזמים בשל העקרון המכונה עקרון "המשלימות". על פי הניסוח בסעיף 17 לאמנת רומא, משמעותו התיאורטית היא שסמכות השפיטה במקרים של פשעים בינלאומיים חמורים נמצאת בעיקרה אצל המדינות החברות, כאשר בית הדין הבינלאומי מתערב רק לעתים נדירות. למרות שזה נשמע הגיוני למדי, "משלימות" כלל אינה עקרון מבוסס בחוק הבינלאומי. זו תיאוריה אקדמית ותו לא, ומשמעותה בעולם האמיתי דומה למשמעות מרבית הפנטזיות הדומות. בפועל, ה-ICC מחליט בעצמו האם מדינות מסוימות עמדו באופן מספק בחובותיהן, ואם לא עשו זאת – הוא מחליט להתערב ואותן מדינות יהיו בהמשך כפופות לכל החלטה שלו. זו הפרה של ריבונות כפשוטה, במיוחד כאשר מדובר במדינות דמוקרטיות. כל מדינה רשאית להחליט בעצמה איזה הגבלות לקבל על עצמה, אך כאשר דמוקרטיה חוקתית כמו ארה"ב בוחרת לכרוע ברך בפני ה-ICC היא מסכנת את עצמה.

החששות מפני אשליית המשלימות אינם היפותטיים בלבד. החלטתו האחרונה של התובע לבקש צווי מעצר נגד ראש הממשלה נתניהו ושר הביטחון גלנט, לצד שני בכירי חמאס, ובעיצומו של סכסוך בעזה ואיומי טרור אחרים נגד ישראל, הייתה קריאת השכמה מהדהדת וכישלון הגנת המשלימות. בכך שהוא מתערב בשיאה של מלחמה, ה-ICC הפך ללא ספק את פתרון הסכסוך למורכב יותר, תוך שהוא מתאר את שני הצדדים כאילו היו שווים באחריותם למצב. חששות דומים עלו גם סביב התערבות בית הדין בסכסוך המתנהל באוקראינה. מי ידרוש מה-ICC דין וחשבון על החלטות מוטות כאלו? ללא שום אחריותיות, נוצר כאן תקדים ברור להתערבות פזיזה בסכסוכים עתידיים.

הפתרון הוא להתייחס לשאלות של האם ומתי לנהל תביעה בינלאומית בהתאם לנסיבות הייחודיות. תביעה כיעד העליון אינה התשובה. מדינות אמורות לקחת אחריות על פשעי אזרחיהן אפילו במקרים בהם השלטון הקיים למשל אינו מאפשר זאת באותה נקודת זמן. יתכן שהמשמעות היא עיכוב בצדק, אך הגינות גלובלית תתגבר בסופו של דבר רק כאשר מדינות יקבלו אחריות לפשעים שבוצעו בשמן. העובדה שה-ICC יכול בחלק מהמקרים לתבוע מהר יותר אינה הפתרון. המציאות היא שרבים מהמשפטים שהתנהלו ב-ICC התרחשו שלא בפני הנאשמים, מה שרק הגביר את הטענות נגד בית הדין ותדלק מלחמות עתידיות. מי, למשל, מאמין כי העמדת פוטין לדין שלא בפניו תתרום לביטחון העולם בימים אלו? הפשעים החמורים ביותר דורשים בסופו של דבר פתרון בינלאומי במונחים מדיניים נרחבים, ולא במונחים משפטיים צרים. בית הדין אינו בנוי למשימה הזו.

הדלת החוצה

עבור אמריקנים, השאלה הבסיסית היא כיצד להגן על עצמנו ועל בני-בריתנו מפני בית דין ותובע לא לגיטימיים. במהלך שני עשורי פעילותו, החששות שנשמעו בימי ניסוח וחתימת אמנת רומא הפכו ברובם למציאות. אם כן, "תיקונים" ל-ICC, יהיו אשר יהיו, פשוט לא יספיקו. המוסד עצמו פגום ללא תקנה.

שיתוף פעולה אמריקני מקרי עם חקירות ה-ICC מסוכן לא פחות. למעשה, הפיתוי הגדול ביותר מבחינת וושינגטון הוא לסייע לבית הדין כאשר הוא מאשים מדינה שהיא בבירור מרושעת. בכהונתו השנייה של הנשיא בוש הבן, למשל, ארה"ב שיתפה פעולה עם ה-ICC בסכסוך בדרפור ומעבר לו. לברק אובמה היו שלל הזדמנויות לעשות זאת, כולל בקניה, לוב וזאיר לשעבר. תחת ג'ו ביידן, ובתמיכת חלק מהרפובליקנים בקונגרס, תמיכה אמריקנית בבית הדין הגיעה לשיאים, במיוחד בכל הקשור בהאשמות בפשעים במלחמה באוקראינה.

למרות ששיתופי פעולה כאלו טרם הגדילו באמת את הסיכוי שארה"ב תצטרף לבית הדין כחברה רשמית, זו אפשרות שאסור להתעלם ממנה. המציאות המרה היא ששיתוף פעולה אמריקני עם ה-ICC רק כאשר זה מתאים לנו הוא צבוע ובסופו של דבר יפגע בטענה הבסיסית של ארה"ב נגד לגיטימיות בית הדין. ביידן באופן אישי הדגים את הצביעות הזו כאשר ביקר את החלטות התובע נגד בכירים ישראלים בזמן שתמך בחקירות נגד חשודים אחרים.

הגישה הבטוחה והמצפונית היחידה מבחינת ארה"ב היא מה שהגדרתי כ"שלושת הלאווים": לא לשיתוף פעולה משום סוג, לא לסיוע כספי ישיר או עקיף, ולא לדיונים עם ממשלות אחרות במטרה "לשפר" את אמנת רומא. עלינו להמשיך ולהרחיב את מאמצינו, במיוחד ביחד עם חברות באיחוד האירופי, כדי להגיע להסכמים שיגנו על אזרחים אמריקנים. ועלינו להמשיך ולבחון מחדש כלי נשק מתאימים נגד מאמצי ה-ICC לחקור פעולות אמריקניות.

בית הדין הפלילי הבינלאומי לא יכול להמשיך לשרוד לאורך זמן ללא תמיכה אמריקנית, ואמריקה צריכה להפסיק ולספק לו חמצן.

ג׳ון בולטון הוא דיפלומט אמריקני ששימש כשגריר ארה״ב באו״ם וכיועץ לביטחון לאומי בממשל טראמפ. 

המאמר פורסם במקור בכתב העת 'נשיונל רוויו׳. אנו מודים למערכת על הרשות לתרגמו.