״יש להימנע מהקמת יישובים חדשים״ – המסמך הפנימי שחושף את הכל

בשבוע שעבר פרסמנו תחקיר מקיף שהציג את האקטיביזם התכנוני שמונע הקמת יישובים חדשים וחשף את האג׳נדה הפוסט-ציונית שהשתלטה על מוסדות התכנון. התחקיר תיאר את האופן שבו הפקידות הבלתי נבחרת יצרה מדיניות דה-פקטו שמנעה במשך למעלה מ-20 שנה את הקמתם של יישובים חדשים בארץ ישראל שבתחומי הקו הירוק.

בהמשך לכך אנו מפרסמים כעת באופן בלעדי מסמך פנימי של המועצה הארצית לתכנון ובניה שחושף את המדיניות הפנימית של הפקידות. המסמך קובע במפורש כי ״יש להימנע״ ״מהקמת יישובים חדשים״.

מדובר בנוהל עבודה של המועצה הארצית לתכנון ובניה שגובש בשנת 2005, בהמשך להנחיה של היועץ המשפטי לממשלה בזמנו מני מזוז, שכאמור נטלה מהממשלה הנבחרת את סמכויות ההחלטה ועיצוב המדיניות בתחום התכנון וההתיישבות בישראל. מהותה של ההחלטה ופרטיה פורטו בהרחבה בתחקיר, ודי אם נזכיר כאן את העיקר: במקום להקים יישובים, הממשלות מוסמכות מעתה רק לבקש ממוסדות התכנון לבחון אפשרות להקמתו של יישוב, החלטה שתיכתב ״תהיה בניסוח עקרוני-כללי״ כך שישתמע שאין בכוונתה ״להחליט במקום הרשות המוסמכת״, כלומר: הפקידות. ובמקרה שלנו המועצה הארצית לתכנון ובניה.

על פי הנוהל, כאשר ממשלה רוצה להקים יישוב, היא נדרשת לחוות דעת ״מקצועית״ של המועצה הארצית. לכאורה דרישה סבירה והגיונית. אבל שאלת מיליון הדולר היא: מה מדיניותה של המועצה הארצית? האם היא תומכת בהקמת יישובים, ורק דורשת שהם יוקמו בהתאם לתנאים סביבתיים, כלכליים וחברתיים מסויימים? המסמך שאנו מפרסמים כעת מלמד שהתשובה לכך שלילית, ובענק.

״נוהל עבודת המועצה הארצית לעניין הקמת יישובים חדשים״ מתאריך 2.8.2005, נועד ״להסדיר ולקבוע נוהלי עבודה לצורך בדיקה וגיבוש עמדת המועצה הארצית במקרים בהם היא נדרשת לייעץ לממשלה בכל הנוגע להצעת החלטה שהרגשה לממשלה להקמת ישוב חדש״.

כבר בפסקה הפותחת של המסמך מתגלית האמת המרה. ״המדיניות המנחה״ נאמר שם, היא ש״יש להימנע, למעט במקרים חריגים ומיוחדים, מהקמת יישובים חדשים״.

זה משפט מפתח, שמהווה חומר נפץ פקידותי־משילותי. הרי מי מוסמך לעצב מדיניות? מי מוסמך לקבוע האם, מתי, כיצד, ומדוע יוקמו או לא יוקמו יישובים חדשים בארץ ישראל? זהו תחום המסור באופן מובהק בידיה של הרשות המבצעת והממשלה הנבחרת. ממשלה לא מחליטה על הקמת יישובים כלאחר יד, והיא כבר עשתה עבודת מטה, חשיבה אסטרטגית ובחינה רצינית של מדיניותה. למוסדות התכנון יש תפקיד חשוב בסיוע לממשלה במימוש מדיניותה. ניתן לדון על פרטים מסוימים, ניתן להתחשב בשיקולים סביבתיים ותכנוניים כאלה ואחרים, בשביל זה אכן ישנם אנשי מקצוע. אבל בשום פנים ואופן לא סביר שיש להם ״מדיניות״ עצמאית, שסותרת את מדיניות הממשלה וקובעת ״שיש להימנע״ מהקמתם של יישובים חדשים. זה פשוט בלתי נתפס.

הפקידים כבר החליטו: לא

כשהממשלה מקבלת החלטה לבקש מהמועצה הארצית המלצה על הקמת יישוב (כפי שמופיע במספר רב של החלטות בנושא, שפורטו בתחקיר המקיף), היא לא יודעת שלמעשה הפקידים כבר גיבשו את התשובה: לא יקום ולא יהיה.

איך? באמצעות שורה של קריטריונים שגיבשה המועצה שנועדו למעשה ליירט כל יוזמה. וכך נכתב:

״המועצה הארצית בבואה לבחון הצעה לישוב חדש, תביא במכלול שיקוליה את ההיבט הכולל/ את העלות והתועלת בראיה חברתית, תשתיתית, סביבתית וכלכלית בדגש על השפעה על ישובים סמוכים״.

הרבה מילים נרדפות למילה ״לא״.

המסמך מפרט שורה של דרישות מהממשלה שבלעדיהן לא יתחיל אפילו הדיון: ״השגת מטרות״ שכמובן כוללות רק מטרות ״מרחבית, כלכלית, חברתית וסביבתית״ ולא מטרות לאומיות – כמו חיזוק הריבונות וכדומה, רעיון שנדחה במפורש בדיונים המקדימים במועצה (ראו להלן). ייבחנו ״השפעות סביבתיות וחברתיות״; ייבדקו ״עלויות מנקודת מבט של המשק״; ״השפעה על יישובים הקיימים״; זמינות של תעסוקה, נגישות לתשתיות ועוד ועוד.

רק אחרי שהממשלה תגיש מסמך מפורט שמתייחס לכלל הקריטריונים הללו, כולל ״הנימוקים להקמת היישוב״ וגם צפי אוכלוסיה לתקופה של 20 שנה, המועצה תואיל בטובה לדון בו, כאשר ברור לכלל המשתתפים כי המטרה המרכזית של הדיון היא כמובן לגדוע את היוזמה מיסודה.

אך גם אם המועצה תחליט בשלב הזה לאשר את הבקשה, ברור שזה לא סוף התהליך. כפי שפירטתי בתחקיר המלא, ישנם עוד שורה ארוכה מאוד של שלבים בדרך שבכולם ניתן עוד לטרפד. כפי שמבהיר המסמך שחור על גבי לבן:

״בהמלצת המועצה הארצית שתוגש לממשלה ייקבע כי המלצה זו אינה מגבילה את שיקול דעתה של המועצה הארצית בעת שתדון בתכנית לישוב המוצע, והיא רשאית לדחותה או לאשרה, בתנאים שתקבע״.

כלומר, גם אם בדרך נס צלחה הממשלה את השלב הראשון, והיא שכנעה את המועצה כי מדובר באחד מאותם ״מקרים חריגים ומיוחדים״ זה לא אומר שום דבר, והפוסק האחרון נותרת הפקידות במוסדות התכנון.

"אנחנו מחשקים את הממשלה"

חברי המועצה שחיברו את הנוהל הזה הבינו בדיוק מה הם עושים. הם הבינו את החשיבות הרבה של המסמך ושל נוסחו. בפרוטוקול הדיון שקדם לאישורו במועצה, גבי גולן, נציג משרד ראש הממשלה במועצה דאז, הציע להוסיף לסעיף המטרות הלגיטימיות להקמת יישובים מספר מילים שמייצגות את האינטרס הלאומי:

״בתחילת ההצעה יש איזשהי הנחיות מדיניות או מדיניות של המועצה הארצית, במדיניות הזאת למעשה המועצה הארצית לא מזכירה בכלל טעמים שהיו בעבר חזקים מאוד, אולי החזקים ביותר להקמת יישובים חדשים, זה הטעמים של חיזוק ריבונות ושמירה על הקרקע״.

גולן עצמו הבין שהסיכויים קלושים: ״אני מבין היטב שהטעמים האלה הם טעמים שהיו קיימים בעבר והיום הם כמעט ולא קיימים״ ולכן הציע לכתוב את זה בהסתייגויות רבות. ״כי אחרי זה מיד יבואו ויגידו למה זה לא קיים״.

יו״ר המועצה, שמאי אסיף, העלה את ההצעה לסדר היום ועורר מהומה, המסוכמת בפרוטוקול במילים קצרות: [חברי הישיבה] ״מדברים ביחד״. יועמ״ש משרד הפנים, יהודה זמרת, קפץ מיד לסייג ״נמוקים ממלכתיים זה הכוונה, לא נקרא לזה ריבונות של קרקע, הריבונות היא בעייתית קצת״.

אבל אפילו ניסוח מעורפל וניטרלי מסוג זה לא התקבל, וכאמור בנוסח הסופי אין לו זכר. הנימוקים הלגיטימיים היחידים להקים יישובים הם ״סביבתיים וחברתיים״, וכנגדם יש לשקול את כל שרשרת הנימוקים הנגדיים.

״נדמה לי שאנחנו מחשקים את הממשלה פה בנוהל הזה, אני רואה בזה חישוק של הממשלה״ אמר בדיון צביקה קדמן, ״נכון שאני יכול לקחת את זה ממקום א למקום ב״, כלומר להזיז מיקום יישוב שהממשלה רוצה להקים בשל נסיבות מקצועיות, ״אבל אני איני יכול בכלל שלא יקום יישוב. משום שאז סטיתי מיעדה של המדיניות״. וזה בדיוק מה שהנוהל החדש נועד לעשות.

ההערה הזו נדחתה בתואנות שונות, שנעו בין היתממות לבין התחמקות, והסעיף עבר. בשורה התחתונה, המועצה הארצית לתכנון ובניה אימצה את הנוהל הזה כמעט פה אחד, למרבה הבושה גם בתמיכתם של אלו שאמורים לייצג את האינטרס הלאומי ואת מדיניות הממשלה הנבחרת, שהייתה אז ממשלת שרון השניה, זו שביצעה את תכנית ההתנתקות.

מאז למוסדות התכנון של ישראל יש ״מדיניות״ התיישבות עצמאית מובהקת בכל הנוגע להקמתם של יישובים חדשים: ״יש להימנע״.