מדוע נכשל חוק המשילות?

השבוע בוטלו חלק מסעיפי "חוק המשילות" שחוקקה הכנסת הקודמת. למרות הפיליבסטר של השמאל והפיליבסטר של התקשורת שהמשיכה במהומה, התיקונים המוצעים אושרו, וממשלת נתניהו הרביעית יצאה לדרך. אך למרות הנסיבות והביקורת, ניתן לקבוע כי אחרי ניסיון קצר ימים חוק המשילות נכשל באופן גורף, ופגע בדיוק בנושא המשילות, שאותה הוא רצה לחזק.

במרס 2014 נחקק "חוק המשילות" כשהכוונה להתגבר על חוסר היציבות של הממשלות בישראל. מעטים ראו אז שבעיית המשילות לא נמצאת בסוגיה הקואליציונית, אלא בממדים אחרים של המשטר, כגון עודף משפטיציה. אחוז החסימה בבחירות לכנסת הועלה מ-2 ל 3.25%; מספר שרי הממשלה צומצם ל-18; ונאסר למנות שרים בלי תיק. על פניו, כל השנויים האלו מבורכים: יש בישראל מספר גדול של מפלגות שהן לעתים מיותרות וקיקיוניות; בממשלה קיימים משרדים מיותרים ומגוחכים; ושרים ללא תיק מבזבזים את כספי הציבור.  אך מה שקרה בפועל הוא, ש"חוק המשילות" פוגע במשילות.

אחרי הסאגה של הרכבת הקואליציה הנוכחית ברור שהעלאת אחוז החסימה גרמה לצמצום מרחב התמרון של ראש הממשלה והגביר את כוח הסחיטה של מפלגות בינוניות. אלמלא העלאת אחוז החסימה, מפלגתו של אלי ישי הייתה מכניסה שלושה מנדטים לכנסת, דבר שהיה מספק לנתניהו רוב של 64 על אף החלטתו של ליברמן להשיאר בחוץ.  כמו כן, בהיעדר מפלגות קטנות המשמשות כגלגלי הצלה, נתניהו נשאר חסר אונים אל מול הדרישות הסחטניות של מפלגה בת 8 מנדטים.

אחוז החסימה גורם לתוצאות הפוכות מן המצופה לא רק בישראל.  בגרמניה, למשל, יש אחוז חסימה של 5% בבחירות לבונדסטג.  כתוצאה מאחוז גבוה זה, המפלגה הליברלית לא נכנסה לבונדסטג בבחירות של 2013. לכן הקנצלרית אנגלה מרקל לא הייתה יכולה להרכיב קואליציה עם שותפתה הטבעית, ונאלצה להקים ממשלת אחדות לא הגיונית עם הסוציאל-דמוקרטים.

גם צמצום מספר השרים אינו צעד מועיל, משום שבמשטר פרלמנטרי שבו ממשלה נשענת על קואליציה הטרוגנית, הדרך היעילה ביותר להרתיע חברי פרלמנט מלהפיל ממשלה היא לצרפם אליה.  ממשלת נתניהו השנייה (2009-2013) הייתה יציבה משום שהייתה מנופחת. מובן שממשלה מנופחת הנה דבר לא תקין, אבל זהו הרע במיעוטו במשטר שבו גורל הממשלה תלוי ברצונן הטוב של מפלגות רבות.  "חוק המשילות", אם כן, טיפל בסימפטום אך לא במחלה.  המחלה היא שיטת בחירות יחסיות טהורה. במקום לשנות את שיטת הבחירות, "חוק המשילות" הוציא מידי ראש הממשלה כלי הכרחי להבטחת יציבות ממשלתו.

אין להתייאש מרפורמות

אין זו הפעם הראשונה בישראל ששינוי שיטת ממשל הוליד תוצאות הפוכות מן המצופה.  חוק הבחירה הישירה של ראש הממשלה (1992) פיצל את הכנסת עוד יותר משום שהוא ביטל את התמריץ להצביע למפלגות הגדולות כדי לקדם אחד משני המועמדים המובילים לראשות הממשלה.  עד לביטול החוק ב-2003, ראש הממשלה אומנם נבחר ישירות אך נאלץ לנהל קואליציה עוד יותר מגוונת ומקוטבת מבעבר.

ניסיונות כושלים אלו אינם מצדיקים ייאוש והימנעות מרפורמות.  ישראל אכן זקוקה לרפורמה בשיטת הממשל שלה, אך לרפורמה שתאפשר לממשלות לשרוד ולתפקד במשך ארבע שנים.

הדרך היעילה ביותר להבטיח יציבות שלטונית במשטר פרלמנטרי היא שיטת בחירות רובית, אשר מתגמלת את המפלגות המסורתיות וגורמת לכך שתהיינה גדולות יותר, ובכך דוחפת למציאות דו-מפלגתית. הבחירות האחרונות בבריטניה שוב הוכיחו את יכולת השיטה להוליד יציבות: המפלגה השמרנית קבלה 36.8% מקולות הבוחרים אך 51% ממושבי הבית התחתון. ראש הממשלה דייויד קמרון לא זקוק לקואליציה כלל וממשלתו נשענת רק על מפלגתו שלו.

בן-גוריון רצה להנחיל שיטה זו בישראל אך הדבר לא עלה בידו בשל התנגדותן של המפלגות הקטנות, אשר לא רצו להתאבד. הסיכויים לעבור לשיטה הרובית בישראל לא השתפרו עם הזמן. בנוסף, השיטה הרובית מחייבת בחירות אזוריות, ולכן קביעת מחוזות אלקטוראליים. קשה לדמיין קביעת מחוזות אלקטוראליים במדינת ישראל בשל ריכוזי אוכלוסייה מגזריים, כולל באזורים שאינם בריבונות המדינה.

אך אירופה מספקת דוגמה אחרת שראויה לאימוץ: איטליה. הנשיא ריבלין אמר לאחרונה שאסור לנו "להפוך לאיטליה". אך מאז השבוע שעבר, מוטב לחשוב קצת אחרת על איטליה, שיכולה לשמש כמודל. זאת, משום שלאחר שישים שנות חוסר יציבות שלטונית, איטליה העבירה לפני מספר ימים רפורמה אלקטוראלית שעשויה להעניק לה סופסוף יציבות שלטונית.

מאז הקמת הרפובליקה הנוכחית ב-1946, הבחירות באיטליה התקיימו על פי שיטה יחסית ואזורית, דבר שהוליד כמובן חוסר יציבות.  בין 1946 ל-1994 התחלפו באיטליה 61 ממשלות (תוחלת החיים הממוצעת של ממשלה הייתה שנה וחודשיים). שיטת הבחירות שונתה ב-1993 כדי לשלב בין השיטה היחסית לבין השיטה הרובית. רפורמה זו האריכה את תוחלת החיים של הממשלות באיטליה אך לא השיגה יציבות שלטונית של ממש. לפני מספר ימים, הפרלמנט אישר את הרפורמה שהוצעה על ידי ראש הממשלה מאתיאו רנזי. מעתה, כל מפלגה שתקבל 40% מהקולות תזכה לבונוס אשר יעניק לה אוטומטית 340 מושבים מתוך 630 המושבים של הבית התחתון. במידה ואף מפלגה לא תשיג 40%, יתקיים סיבוב שני בין שתי המפלגות הגדולות ביותר כדי שאחת מהן תזכה בבונוס של שיזכה אותה ברוב המושבים.

עדיין מוקדם לשפוט שיטה זו והאם תביא לחיזוק הממשל וליציבות באיטליה, וייתכן גם ששינוי כזה אינו מתאים לישראל. אולם המקרה האיטלקי מוכיח שניתן להעביר רפורמה אלקטוראלית גם במדינות ים תיכוניות אחרות הסובלות מבעיות משילות כרוניות. לפחות באחת מהן.

____
ד"ר עמנואל נבון הוא ראש החוג למדע המדינה ותקשורת במכללה החרדית בירושלים, עמית בכיר בפורום קהלת, ומרצה ליחסים בינלאומיים באוניברסיטת תל-אביב ובמרכז הבינתחומי הרצליה.