הסיפור הלא ייאמן על לוביסטים, תה ומכון תקנים חסר מעצורים

יש לכם תה בבית? קחו את הקופסה והעיפו מבט בשקיקי התה. כיצד מחוברת התווית לחוט המחזיק את השקית? אם אתם מחזיקים תה ויסוצקי ביד, התווית מודבקת. אם מדובר בתה ליפטון, התווית מהודקת לחוט בסיכת מתכת. באותו אופן, בתה ליפטון סגור השקיק בעזרת סיכת מתכת, ואילו בתה ויסוצקי הוא דבוק בהלחמה בחום. הבדל זניח? בכלל לא! הסיכה הקטנה הזו, מתברר, עמדה במוקד דיון משפטי סוער בשלהי המאה ה-20, שהגיע לסיומו בשנת 1996, עת ניתנה פסיקת בג"ץ בעתירה שהגישה חברת תה ויסוצקי נגד שר הבריאות ועוד עשרה גופים שונים.

סיפורנו מתחיל בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (איכות מזון) תשי"ח-1957, שתוקן בשנת 1967 עם תוספת ההוראה הבאה:

לא יחזיק אדם, לשם עסק, מזון ארוז מראש (PREPACKED) [כך במקור, ה"ג] בשקיק המיועד להספקה לצרכן, לא יעביר לאחר בכל דרך מדרכי ההעברה את הבעלות על מזון ארוז כאמור או את ההחזקה בו ולא יקבלו אלא אם השקיק סגור.

לענין סעיף זה 'סגירה' – סגירה בחום או על ידי הדבקה בדבק או בדרך אחרת, למעט סגירה בסיכות מתכתיות (STAPLES) אשר סגירתן הוא על ידי קיפול הקצוות שלהן, לאחר חדירתן לתוך השקיק.

הצו התחדש לאחר שבשנות השישים עברו משווקים רבים של מוצרי מזון (כגון קמח, סוכר, קפה ועוד) משיווק בתפזורת לשיווק בשקיות ארוזות מראש. בתי האריזה נהגו לסגור את מוצרי המזון הללו בעזרת סיכת מתכת, והשיטה הזו התבררה לעתים כמסוכנת: קרה שהסיכה נפלה בעת הפתיחה אל תוך המזון, ואם הצרכן לא נזהר, הוא עלול היה לבלוע אותה יחד עם המזון.

האם שקיקי תה נכללים בצו הפיקוח הזה? טכנית, מדובר במזון ארוז מראש בשקיק, והוא נכלל בצו; מהותית, מובן שאין קשר לאותו צו פיקוח, משום שמטרתו של הצו הייתה למנוע נשירת הסיכה בעת פתיחת השקיק, ואילו שקיק תה אינו אמור להיפתח כל עיקר.

מפעלי ויסוצקי, מכל מקום, אימצו את שיטת הסגירה בלא סיכות, וב-1970 הסבו את פס הייצור שלהם לשיטה של סגירת השקיק בהלחמה בחום. בספטמבר 1984 קבע מכון התקנים הישראלי תקן מיוחד לתה (ת"י 1246), ובו נקבע מפורשות:

106.3 …סגירת השקיק תיעשה בהלחמה בחום, בהדבקה או בשיטה אחרת, למעט סגירה בסיכות מתכת על ידי קיפול קצותיהן לאחר חדירתן לתוך האריזה.

106.4 …המתלה יוצמד לשקיק בהלחמה בחום, בהדבקה, או בשיטה אחרת, למעט בסיכות מתכת כמתואר בסעיף 106.3.

תקן ישראלי זה דבר נחמד, אבל לא משנה מאוד. מה שמשנה הוא שהתקן הוכרז כ"תקן רשמי" – כלומר, תקן מחייב מבחינה חוקית. תה שאינו עומד בתקן, דינו גירוש מן הארץ. וכל זה בגלל סיכת מתכת.

התקן בשירות מונופול ויסוצקי

התקן הזה, למותר לציין, עזר לוויסוצקי לשלוט בשוק התה בארץ, בלי חשש מתחרות של ממש. הדבר הזה עורר יבואנים ויצרנים שונים, שלא ממש אהבו את האיסור השרירותי הזה. מכל מקום גם בלא התקן, אותו צו פיקוח ישן-נושן המשיך לפעול את פעולתו, גם על תה צמחים וחליטות אחרות, שלגביהם לא הוכרז תקן רשמי. לאט לאט נבחש התה במסדרונות הממשלתיים, עד שלבסוף, בשנת 1992, מינה מנכ"ל משרד הבריאות ועדת מומחים לבדיקת השאלה הנכבדה האם אותו צו פיקוח בכלל רלוונטי לתה. ישבה הוועדה הנכבדה והחליטה – הפתעה, הפתעה! – שאין שום בעיה בטיחותית עם שקיקי תה המהודקים בסיכות מתכת, ובהתאם תוקן צו הפיקוח ונאמר בו במפורש שאין הוא חל על שקיקי תה וחליטות צמחים, והשוק נפתח לייבוא של חליטות צמחים.

הכול טוב ויפה, אבל על תה שחור עדיין חל התקן הרשמי, האוסר ייבוא של אותם שקיקים הכוללים את סיכות המתכת האימתניות. פנה איגוד לשכות המסחר אל מכון התקנים, וביקש לתקן את התקנים לתה, בהתאם להחלטתה של אותה ועדת מומחים. בתחילה ענה מכון התקנים שאין הוא משנה את התקן כיון שצו הפיקוח לא השתנה עדיין. לאחר שהשתנה הצו פנה שוב האיגוד אל מכון התקנים, וזה החליט בלשונו:

לדחות את בקשת אגוד לשכות המסחר להתיר שימוש בסיכות בשקיקי תה בגלל הנימוקים הבאים:

– התעשיה המקומית והיבואנים ערוכים לשיווק שקיקים ללא סיכות.

– אין לראות קשר ישיר בין תיקון הצו לבין דרישות התקן.

פלאי פלאים! אם הם ערוכים לשיווק שקיקים ללא סיכות, מדוע ביקשו להתיר לשווק שקיקים עם סיכות? ומדוע אין לראות קשר ישיר בין תיקון הצו לבין דרישות התקן, אם המכון עצמו קשר בין הדברים לפני כן? וכיצד ניתן להצדיק בכלל את התקן המחייב סיכות מתכת, בעוד השכל הישר (וגם ועדת מומחים) קובע שאין לו שחר ותוחלת?

לא הייתי מאוד מופתע לו הייתי מגלה שבמשרדיהם של אנשי מכון התקנים הצליחו הלוביסטים של ויסוצקי לשכנע את האנשים הנכונים שתיקון התקן לא יהיה דבר נבון. אבל לוביסטים יש לשני הצדדים, ואיגוד לשכות המסחר לא אמר נואש: לנוכח תשובתו של מכון התקנים, פתח שר התעשייה והמסחר (מיכה חריש) בהליך שמטרתו הסרת הרשמיות מהתקן הישראלי לתה. אנשי ויסוצקי מיהרו והגישו עתירה נגד המהלך, וכך נחת העניין אל פתחם של שלושה שופטים: אליהו מצא, יעקב קדמי ויעקב טירקל, שהוציאו את פסק דינם (בג"ץ 1934/95 תה ויסוצקי נגד משרד הבריאות) בראשית שנת 1996.

מהי סיבת העתירה? אנשי ויסוצקי הוציאו חיש מהר את המרצע מן השק: התקן הקיים מייקר את עלויות הייצור, ושינוי התקן יאפשר למתחריהם לייצר תה באופן זול יותר. או כפי שהביא את דבריהם השופט מצא:

העותרת אינה מכחישה, כי לה עצמה יש עניין ישיר בכך שהאיסור המחייב יישאר על כנו. אם יבוטל כוחו המחייב של האיסור, ייפתח השוק ליבוא של תה בשקיקים אשר הודקו בסיכות מתכת. שיטת אריזה זו מאפשרת קיום פס ייצור שהוא זול לאין ערוך מן המתכונת החדישה המופעלת על-ידי העותרת מזה שנים רבות. והתפתחות כזאת, טוענת העותרת, תסב לה נזק. אלא שלטענת העותרת, על השר מוטלת חובה להתחשב גם בכך. לאמור:

בבואו להחליט, אם להסיר מעל האיסור את חותם הרשמיות אם לאו, מוטל על השר לשקול – ממש כשם שעשה בעת שהחליט להכריז על התקן כתקן רשמי – את צורכי היצרנים והצרכנים. העותרת טוענת, שכיצרנית של תה אשר מזה שנים פועלת תוך הסתמכות על חיובי התקן הרשמי, הינה בעלת אינטרס מוגן שעל השר מוטלת חובה להתחשב בו.

הנה כי כן התקן הישראלי לא נועד להגן על הצרכן מפני היצרן אלא להפך: מטרתו – לשיטת ויסוצקי – היא גם להגן על היצרן מפני הצרכן, ולתת לו מונופולין על השוק בלי חשש ממתחרות המייצרות באופן זול יותר.

"מכון התקנים אינו רשאי להתעטף באיצטלה 'נויטראלית'"

לסיפור הספציפי הזה יש סוף טוב (אמנם לא לוויסוצקי): השופטים גלגלו את העתירה מכל המדרגות. לאחר שביסס את סמכותו של השר להסיר את הרשמיות מן התקן, ולאחר שהצביע על כך שוויסוצקי לא הביאה ולו ראיה אחת לסכנה כלשהי שגרמו סיכות המתכת בתה לצרכן כלשהו, התייחס השופט מצא גם לטענה של ויסוצקי שהשר צריך לשמור גם על הכיס שלהם, בהערה קצרה: "לשום אזרח אין זכות קנויה בהמשך קיומה של מדיניות כלכלית המיטיבה עמו".

וכבונוס, הוסיף השופט מצא נזיפה למכון התקנים, שלא טרח להתייחס לעתירה:

מכון התקנים, כמי שכבר נקט עמדה בסוגיה זו, לא היה רשאי להתעטף באיצטלה "נויטראלית" אלא חייב היה להתייצב בפנינו ולומר את דברו… על מכון התקנים היה להתייצב ולתרץ קושיות: האם להכללת האיסור על שימוש בסיכות בתקנים היה טעם עצמאי, או שמא זו נועדה אך ליישב את הסדריהם של התקנים עם ההסדר הנורמאטיווי שנתחייב בשעתו מכוחו של צו הפיקוח? אם היה טעם עצמאי, מה היה הטעם; כלום הדאגה לבריאות הצרכנים, טעם אחר, או נוסף? וכלום הטעמים, אשר מעיקרא הצדיקו את התקינה, עודם תקפים ושרירים? לכל השאלות אלו אין בפנינו מענה מפי מכון התקנים, ועל כך יש להצטער.

סוף דבר, לאחר שלושים שנות תה-בלי-סיכות נפתח סוף סוף השוק גם לתה הנסגר בסיכות, והמונופול של ויסוצקי התערער מעט.

ת"י 1246 – הכוח מתעורר

התערער, אבל לא לגמרי. אם תעיפו מבט על המדפים במרכול, תוכלו לראות שלוויסוצקי עדיין שמור מקום בלתי מעורער בשוק. גם הנתונים מראים זאת: ב-2011, לדוגמה, נרשם לוויסוצקי נתח שוק מרשים של 76.1%, ואף על פי כן היא לא הוכרזה כמונופול. הלוביסטים של ויסוצקי, כך מתברר, עדיין נמרצים כבעבר, והם הצליחו לשכנע את רשות ההגבלים לא להתייחס לשוק הקמעונאי בפני עצמו אלא לכלול את השוק המוסדי יחד איתו. או כדברי הלוביסט של ויסוצקי, עו"ד אלדד כורש: "הגדרת השוק היא הגביע הקדוש של תחום ההגבלים. הצלחנו בסופו של דבר לשכנע כי יש לבחון את השוק כולו". ואכן כפי שהרחבתי בעבר קל מאוד לשחק בהגדרות "השוק הרלוונטי" לעניין מונופולים, מה שהופך את התחום לפרוץ ללוביסטים שכל עניינם לשכנע כמה פקידים להטות את השוק לטובתם – נגד הצרכן.

כיצד ומדוע ממשיכה ויסוצקי לשלוט בשוק? אולי בזכות מוצריה הטובים. ואולי משום שהתקן עדיין משרת אותה, והפעם גם את יוניליוור המשווקת את תה ליפטון. קופסת התה מתחילת המאמר עדיין לידכם? העיפו בה מבט. אני הולך עכשיו לעשות קסם. שימו לב היטב. אני מנחש שמספר השקיקים הוא… 10, 15, 20, 25, 40, 50, 100, 200, 500 או כפולה של 500!

שלא כמנהג הקוסמים, אגלה הפעם את הסוד, שהוא – כפי שניחשתם אולי – שוב, באותו ת"י 1246 אלמותי. הנה כך אומר התקן לתה, שתוקן בשנת 2005:

2.7.2 מוצר ממין 1.4.1.2 [שקיקי תה שחור, ה"ג]

תכולתו של שקיק מוצר ממין 1.4.1.2 תהיה אחד מהמשקלים האלה: 1 ג', 1.5 ג', 2 ג' ו-2.5 ג'….

מספר השקיקים בכל אריזה יהיה אחד מאלה:

10, 15, 20, 25, 40, 50, 100, 200, 500 וכפולות של 500.

מדוע התקן צריך להתערב בתכולה המסוימת הנמצאת בכל שקיק? מדוע הוא חייב לקבוע את מספר השקיקים בכל קופסה? האם הצרכן הישראלי יינזק קשות אם יקנה אריזה עם שקיקים במשקל 1.2 גרם? האם אסון נורא ייפול על הרוכש תה המכיל 80 שקיקים? אם תגלשו לאתר רשת TESCO הבריטית תגלו סוגים רבים של תה, מיצרניות מובילות בעולם, שפוגעות קשה בצרכנים שלהן בכך שהן מוכרות אריזות המכילות דווקא שקיקים בכפולות של 40 (80, 160, 240) ואין פוצה פה ומצפצף. למרבה המזל, התקן הישראלי הגן עליכם עד היום מאותה הפקרות בריטית (בינינו, מה הבריטים מבינים בתה), ועל הדרך הגן גם על הכיס של ויסוצקי, שלא תפנו חלילה לקנות תה יוקרתי וטעים או פשוט וזול שאין עליו חותם ה-W ההכרחי.

גם לסיפור הזה יהיה כנראה סוף טוב. בטיוטת התקן ל-2015, ששר הכלכלה פרסם השנה לצורך התייעצות ציבורית, בוטל סעיף התכולה והשתנו דרישות רבות, שיאפשרו להקל מעט את אחיזת החנק של ויסוצקי על השוק, דרך מכון התקנים.

התקינה בשירות האזרח? לא כל כך

ועדיין למדנו שיעור חשוב לחיים: התקינה והרגולציה, הגם שהיא מתיימרת להיות לטובת הצרכן, פעמים רבות מנוצלת על ידי החברות השולטות בשוק לצורך דחיקת רגלי המתחרים. מקרה ביזארי וידוע לשמצה קרה לא מכבר כאשר חברת אֹסם הצליחה במהלך מדהים ומלא חוצפה למנוע מהיינץ לקרוא לקטשופ שלה "קטשופ", כיון שאין הוא עומד בדרישות התקן הישראלי, ומקרים רבים נוספים של מכון התקנים המקשה ומגביל יצרנים ויבואנים תועדו ומתועדים היטב. הצעת החוק של ח"כ רועי פולקמן מ"כולנו", המאפשרת למכונים מתחרים לערוך בדיקות התאמה לתקן, היא לפיכך חשובה והכרחית. אך כפי שנוכחנו מסיפור התה, לעתים לא זמן הבדיקה הוא החשוב, אלא עצם ניסוח התקן, שמאחוריו עומדת הרבה פחות טובת הציבור והרבה יותר לחצים עסקיים.

מהו הפתרון? ביטול מוחלט של כוחו המונופוליסטי של מכון התקנים יהיה כנראה הדרך ההכרחית: תו תקן הוא דבר חשוב, אבל זכותו של כל אדם לרכוש מוצר שאין לו תו תקן ישראלי. יכול הוא לסמוך, אם הוא רוצה, על תו תקן אירופאי או אמריקאי, ואפילו על תו תקן של מכון שאינו ממשלתי. הפטרונות המסתתרת מאחורי המונופוליזם של מכון התקנים, אנו נוכחים לראות שוב ושוב, אינה עוזרת לצרכן אלא מזיקה לו. ביזור התקנים ומתן מקום לתחרות ביניהם הוא לפיכך הכרח של ממש, אחרת נמשיך להרגיש את סיכות המתכת של מכון התקנים תקועות עמוק בגרוננו.