על הגירעון בתקציב והחוב הציבורי

ישראל סובלת מגירעון חריף של קרוב ל-40 מיליארד שקל. ההתמודדות עם הבור שנפער בתקציב המדינה עומדת להיות אחד האתגרים המרכזיים והחשובים ביותר העומדים בפני הממשלה החדשה, ובמיוחד שר האוצר המיועד. מבין החלופות העומדות בפני השלטון, מה תהיה דרך הפעולה הטובה והיעילה ביותר? פרופסור יקיר פלסנר בוחן את הסוגיה

כזכור, לפני זמן מה "התפוצצה" פרשת הגירעון, הגדול בהרבה מן המתוכנן, בתקציב הממשלה ל-2012. המהומה גרמה אפילו למתחים בתוך אגף התקציבים באוצר, וכעת מתקיימת "תחרות" על העלאת מיסים, כדי למנוע גירעון דומה ב-2013.

הפחד מגירעונות נובע מכך שאם משקל הגירעון בתוצר גבוה משיעור צמיחתו של התוצר, כי אז יגדל משקלו של החוב הלאומי, וכתוצאה מכך חברות דירוג האשראי העולמיות (כולן אמריקניות), עלולות להוריד את דירוג האשראי של ישראל. הורדת הדירוג תייקר את האשראי שנוטלים ישראל והסקטור העסקי שלה בחו"ל, ושיעור התשואה על השקעות זרות בישראל יצטרך לגדול, כדי שהמשקיעים יהיו מוכנים לשאת בסיכון הגדול יותר המשתמע מהורדת דירוג האשראי.

ב-4.3 פרסם רוברט סמואלסון (הפובליציסט הכלכלי הראשי) מאמר ב-וושינגטון פוסט שבו העלה את הסברה כי שורש הבעיה החמורה של התקציב הפדרלי בארה"ב נעוצה בצעד שנקט הנשיא ג'ון קנדי לפני 50 שנה. התיאוריה הכלכלית הקיינסיאנית היתה אז בשיא תהילתה, ויועצי הנשיא היו ראשי דובריה בארה"ב. על-יסוד עצתם הפחית קנדי מיסים כדי לגרום להאצת הצמיחה ולגידול בתעסוקה. זאת, אף ששנה קודם ליוזמה (1962), צמח התוצר האמריקאי בקצב המרשים של 4.5%, ושיעור האבטלה בשנה העוקבת עמד על 5.7%, כאשר הכלכלנים גרסו ששיעור האבטלה העקבי עם תעסוקה מלאה עמד על 4%.

סמואלסון מעגן את בעיית התקציב האמריקאי באירוע שלפני חצי-מאה, מפני שמאז ועד עתה, חוותה ארה"ב 43 שנים של גירעון תקציבי, ורק 5 שנים של עודף.

איך כל זה קשור למצב אצלנו? מילטון פרידמן נהג לומר שלא חשוב מה יהיו תקבולי המיסים הפדרליים, הקונגרס תמיד יוציא 105% מהם. אינני יודע אם הוא אמר זאת על דרך ההיתול, אבל התמונה האמריקאית אינה שונה באופן מהותי מן התמונה אצלנו.

תרשים 1 מתאר את שיעורי הצמיחה של התוצר בישראל ואת הגירעון בתקציב הממשלה הרחבה (דהיינו, הממשלה והרשויות המקומיות) במונחים של אחוזי תוצר.

שני מאפיינים חשובים מתגלים כאן. האחד: במשך 32 השנים שהתרשים מכסה, רק ב-4 שנים לא היה גירעון. למעשה, מדובר רק בשנה אחת, מפני שהיעדר הגירעון בשנים 1985-87 הוא תולדה של אירוע מיוחד במינו: תכנית הייצוב של 1985, שנועדה למגר את האינפלציה. כשחזר עולם למנהגו אחרי התכנית, הוא גם חזר לגירעונות מתמידים, למעט ב-2007. השני: יש קשר בין התנהגות הגירעון להתנהגות התוצר: כאשר שיעור הצמיחה נמוך יותר, הגירעון גדול יותר; ולהיפך, כאשר שיעור הצמיחה גבוה יותר, כמו למשל ב-1992, הגירעון במונחי תוצר קטן יותר. יש יוצאים מן הכלל בודדים, והם אינם מנקרי עיניים.

בנוסף, חשוב לומר משהו על השנים 1980-84. יחד עם 1979, אלו הן השנים האינפלציוניות החמורות ביותר, והגירעונות הענקיים בשנים הללו – בחלק לא מבוטל – הם תולדה של האינפלציה, אשר שחקה את הערך הריאלי של תקבולי המיסים. כאשר דוכאה האינפלציה, חדלה השחיקה, תקבולי המיסים גדלו, וכך מוסבר חלק חשוב מן העובדה שבשנים 1985-87 לא היה גירעון.

עיון בתרשים 2 מראה תמונה דומה ביחס לארה"ב. גם שם הגירעון מתמיד, מלבד בשנים 1998-2001.

גם כאן יש דימיון בין התנהגות שתי העקומות, אבל יש חריג גדול מאד: אף ששיעורי הצמיחה בין 2001 ו-2004 גדלו והלכו, הגירעונות העמיקו. זוהי תוצאת המדיניות הכלכלית הכושלת של הנשיא בוש, שמחד גיסא קיצץ במיסים, ומאידך גיסא הגדיל את ההוצאות. בשנים שלאחר-מכן שיעורי הצמיחה פחתו, אבל הגירעונות פחתו גם כן.

מדיניות ישראל אחראית יותר

למרות הדימיון בינינו לבין ארה"ב העולה מן התרשימים, מסתבר שהמדיניות בישראל הייתה אחראית יותר מן האמריקנית. הדברים באים לידי ביטוי בתרשימים 3 ו-4.

תרשים 3 מתאר את התפתחות החוב של ממשלת ישראל ביחס לתוצר. כפי שאפשר לראות, הוא ירד מכ-2.75 שנות תוצר ב-1983, לכ-0.75 שנות תוצר ב-2011. התפתחות חיובית זאת היא תולדה של שני תהליכים: צמיחה מהירה יחסית של התוצר – שיעור הצמיחה הממוצע מ-1984 עד 2011 עמד על 4.2% לשנה, ומדיניות תקציב שאף שלא היתה אופטימלית, היתה מרסנת באופן יחסי.

לעומת זאת, התמונה האמריקנית רחוקה מלהיות חיובית. כפי שאפשר לראות מתרשים 4, התהליך שם הפוך מזה שהתחולל בישראל. החוב גדל בהתמדה, למעט בשנים שבה חוותה ארה"ב עודף בתקציב הפדרלי, והגידול תלול במיוחד בשנים האחרונות.

מה ניתן ללמוד מכל זה? נחזור לקיינס: זה טען, כי במצב של מיתון יכולה הממשלה להתערב על-ידי הקטנת מיסים, או הגדלת ההוצאות, או שילוב של השניים, ובאופן זה להוציא את המשק ממצב המיתון מהר יותר. חסידי קיינס בשנות ה-50 וה-60 של המאה הקודמת קפצו על המירשם כמוצאי שלל רב, בעיקר מפני שהם נמצאו בצד השמאלי, הפרוגרסיבי, של המפה הפוליטית. הם הרחיבו את תחולת המירשם הזה גם לזמנים שאין בהם מיתון, ועל בסיס זה השתית הנשיא קנדי את מדיניותו.

התוצאה הייתה בכיה רבתי: החל משנות ה-60 המאוחרות התחוללה בארה"ב סטגפלציה – אינפלציה מלווה באבטלה. המדיניות הקיינסיאנית המורחבת נכשלה. רק לאחר שהנשיא רייגן עלה לשלטון הוכנע התהליך הזה.

לא לגירעון, כן לקיצוץ

כאן אנו מגיעים לשורה התחתונה: כאשר מתרגש על המשק מיתון, נגרמת ירידה בתקבולי המיסים. גם אם התקציב לא תכנן מראש גירעון, הירידה בתקבולי המיסים תגרום לגירעון, אלא אם כן יקוצצו גם ההוצאות. קיצוץ בהוצאות אינו מומלץ אפילו על-ידי מתנגדי קיינס, המאמינים גם הם שקיצוץ כזה עלול להעמיק את המיתון, ומשום כך הם מעדיפים לסבול מן הגירעון.

אלא מאי? הצד השני של המטבע הוא שכאשר המשק צומח יפה, יש לגרום לעודף בתקציב. כלומר, אסור לנסות ולאמת את דברי מילטון פרידמן דלעיל. אם בשנות צמיחה יפה ייווצר עודף בתקציב, אז בשבע השנים הרזות אפשר לחיות עם גירעון, והדבר לא יביא לגידול מופרז בחוב, מפני שלממשלה יהיו רזרבות משבע השנים השמנות. אך גם ארה"ב וגם ישראל לא נקטו במדיניות זו. משום כך ארה"ב נמצאת במצב מאד לא נעים, ובישראל חוששים מגידול בחוב.

המשק הישראלי אינו מצוי במיתון, ולכן יפה תעשה הממשלה אם תרכז את עיקר מאמציה להקטנת הגירעון על-ידי קיצוץ בהוצאות. בכך היא תמנע את ההשפעה השלילית שיש לגידול במיסים על הצמיחה, וכאשר המשק יגביר את קצב הצמיחה, היא גם תוכל ליצור עודף בתקציב.

וכבונוס אחרון, מוסר השכל מטא-פוליטי: מי שסבור שהבעיה של ישראל היא שיטת הבחירות, טועה טעות מרה. עובדה: גם במשטר נשיאותי יכולים להתחולל תהליכים בלתי רצויים מהסוג הקיים אצלנו.