החוק הקולומביאני של איילת שקד

בחודשים האחרונים מקדמת השרה שקד את ה'חוק הנורבגי'. בבסיס החוק ישנה אפשרות לשר אשר מכהן גם כחבר כנסת להתפטר מהממשלה על מנת לאפשר לבא אחריו ברשימה המפלגתית להיכנס לכנסת. מעבר לשאלת הנחיצות והתועלת של החוק, הצעת חוק זו מעלה את שאלת העלות במינוי נושאי תפקידים נוספים. במיוחד על רקע הקמפיין של הגבלת מספר חברי הממשלה על מנת לחסוך בעלויות. ככלל, קשה להגיע להערכה מדויקת לגבי המשמעויות הכלכליות. מצד אחד ישנה העלות הנוספת בעצם מינוי אדם נוסף (חבר הכנסת המחליף) אך מנגד, קשה לכמת את ההפסדים הנגרמים עקב המצב הקיים. דחיית דיוני ועדה, העיכובים בישום מתווים והשתהות בקבלת החלטות ועוד כהנה וכהנה.

הרציונל של הפרדת רשויות

כמקובל במדינה דמוקרטית, גם בישראל נהוגה הפרדת רשויות. עיקרון הפרדת הרשויות מחלק את מערכת הממשל לשלוש רשויות: רשות מחוקקת היא הכנסת, מוסמכת לקבוע את חוקי המדינה ואת 'גבולות הגזרה' האפשריים מבחינת המדיניות. רשות מבצעת, הממשלה הממונה על ביצוע המדיניות. וכמובן, הרשות השופטת הממונה על פירוש החוק ויישומו. הפרדה זו נועדה לאפשר בקרה של כל מנגנון על המנגנונים האחרים ולהימנע ממעשים ופעולות שאינן לגיטימיות.

אך בעוד הניתוק של הרשות השופטת משאר הרשויות ברור, הרי שהרשות המחוקקת והרשות המבצעת קשורות אחת בשנייה. למרות שהחוק אינו מחייב זאת ומאפשר מינוי שרים שלא מקרב חברי הכנסת (כמו מינויו של שר המשפטים פרידמן ע"י אולמרט, כמו גם מינויו של יעקב נאמן לשר האוצר בממשלת נתניהו הראשונה) הרי שברוב המקרים מינוי השרים נעשה מקרב חברי הכנסת. יתרה מכך, מינויים אלו נעשים במסגרת הסכמים קואליציוניים בה לכל מפלגה ניתנים תיקים אשר אותם היא מאיישת בחבריה.

למינוי חבר כנסת לתפקיד שר ישנן מספר השלכות. העיקרית שבהן היא העובדה כי מדובר למעשה בעיסוק בשתי עבודות במקביל. גם זו הפרלמנטרית – נוכחות בהצבעות, נאומים במליאה ועבודה בועדות – הנעשית במקביל למחויבויות הנובעות מתפקיד השר. מציאות זו יכולה ליצור מצבים בהם מילוי שני התפקידים נפגע עקב הכפילות. כאשר שר צריך להיות נוכח במליאה בעת הצבעה קריטית לממשלה (דבר שכיח, במיוחד בקואליציה צרה של 61 חברי כנסת) הוא מנוע הלכה למעשה מקיום ישיבות מקצועיות באותו הזמן. בנוסף, עומס העבודה של שר עשוי למנוע ממנו להתכונן כראוי להצבעות על הצעת חוק מסוימת.

כפילות התפקידים מייצרת בעיה נוספת: פגיעה ביכולת חברי הכנסת לבקר את עבודת הממשלה. כאשר השרים שנדרשים להיות מבוקרים בידי הפרלמנט הם בעצמם חברי פרלמנט, ובדרך כלל בעלי כוח והשפעה במפלגות הגדולות, לא מתאפשרת ביקורת פרלמנטרית אפקטיבית על תפקודם.

מודלים מקובלים לחוק הנורבגי

בכדי לפתור את בעיית התפקיד הכפול נוצרו מודלים שונים במספר מדינות. ישנן מדינות בהן מינוי השרים הוא מינוי מקצועי (בעיקר מדינות עם משטר נשיאותי כמו ארה"ב), במדינות אחרות ישנו הסדר הקובע שחבר פרלמנט הממונה לשר מתפטר מהפרלמנט ועוסק רק בתפקידו כשר ובמקומו ממונה חבר פרלמנט אחר. התפטרות זו אינה וולונטרית אלא מחויבת וגורפת. שיטה זו מכונה 'החוק הנורבגי' ומיושמת כיום בנורבגיה, בלגיה, הולנד, צרפת, שבדיה ועוד. מודל זה מציע שתי אפשרויות במקרה בו השר פוטר או בחר להתפטר. הראשונה קובעת שהתפטרותו של חבר פרלמנט על מנת לשמש שר אינה שונה מכל התפטרות אחרת. לכן, מרגע שעזב את הפרלמנט הוא יוכל לשוב לכהונה רק בבחירות הבאות (צרפת והולנד לדוגמה), גם אם כהונתו כשר פסקה. יתרונה של שיטה זו הוא המחויבות הגדולה של השר לממשלה דבר אשר תורם ליציבות של הקואליציה. לחילופין, שיטת ה'דלתות המסתובבות' בה שר המתפטר מהפרלמנט כדי להתמנות לשר יוכל לשוב לפרלמנט במידה והתפטר מתפקידו בממשלה. בלגיה, נורבגיה ושבדיה נוהגות כך. שיטה זו כמובן נוחה יותר עבור השרים הממונים שכן היא מקטינה את הסיכון של נבחרי הציבור לצאת קרחים מכל הכיוונים.

גם בישראל עולה רעיון 'החוק הנורבגי' מפעם לפעם. בתחילת שנת 2007 קודמה ההצעה על ידי מנחם בן ששון, מי שהיה באותו זמן יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט מטעם מפלגת קדימה. על הצעה זו אמר בן ששון: "איסור כפל כהונה בכנסת ובממשלה הוא אמצעי להגדלת העצמאות של הרשות המבצעת, אגב החלשת התלות של הממשלה בכנסת. בה במידה, עשוי חוק מעין זה לחזק את מעמדה ואת תפקודה של הכנסת ולהדגיש את תפקידה כמבקרת של פעילות הממשלה, וכפועל נגזר מכך, לחזק את מעמדן של ועדות הכנסת".

דווקא הליכוד, באותם ימים מפלגת אופוזיציה התריע כי "החוק הנורבגי יוסיף עשרות משרות של חברי כנסת ועוזרים, על חשבון קופת הציבור ויפגע קשות ביכולת ממשלות עתידיות בישראל למשול". לפי הצעת חוק זו חבר כנסת הממונה לשר מחויב לפרוש מהכנסת ובמידה וכהונתו כשר מופסקת הוא חוזר אליה. למרות שהחוק עבר בקריאה טרומית הוא לא הושלם לחקיקה מלאה.

החוק הנורבגי וממשלת ישראל

למען האמת לא הכל רע במודל הנורבגי, להיפך. פרופסור אברהם דיסקין, ציין בפנינו כי חוק מסוג זה, גם אם הוא נולד משיקולים קואליציוניים ולא ענייניים, מביא תועלת בסופו של יום. "החוק כשלעצמו מגביר את האפקטיביות של חברי הכנסת, ולו בשל שחרור השרים מפעילות פרלמנטרית שגרתית".

אך מאז נראה שהרעיון מקודם לא בהכרח על מנת לפתור את הבעייתיות שבכפל התפקידים, אלא בעיקר על מנת ליצור עוד מינויים. בבחירות 2009 קיבלה המפד"ל בראשות דניאל הרשקוביץ 3 מנדטים בלבד. על רקע אכזבה זו הודיע הרשקוביץ כי במסגרת המו"מ הקואליציוני הוא ידרוש את יישום החוק הנורבגי על מנת לאפשר לניסן סלומיאנסקי לכהן בכנסת. בסופו של דבר הצעה זו לא הבשילה למהלך אמיתי. בבחירות 2015 זכה הבית היהודי (גלגולה החדש של המפד"ל) בתוצאה מאכזבת מבחינתו, שמונה מנדטים. אכזבה זו הייתה קשה במיוחד על רקע הציפייה המוקדמת למספר גבוה בהרבה של מנדטים. תוצאה זו יצרה מצב בו חברי כנסת אשר כיהנו בכנסת הקודמת נדחקו מחוץ לשערי המשכן. גם במקרה הזה עלה הרעיון של החוק הנורבגי כפתרון להכנסת שולי מועלם, שהוצבה במקום התשיעי ברשימת המפלגה.

אולם בניגוד לפעמים קודמות בהן נידון החוק, הצעתה של השרה שקד מצטיירת בעיקר כ'חוק שולי מועלם'. הצעתה של השרה שקד לא מחייבת את השר להתפטר. כפועל יוצא, השיקול בפרישה מהכנסת אינו שיקול של תפקוד אלא רצון לאפשר כניסת חבר נוסף לכנסת. במתכונתו הנוכחית החוק לא יוביל לעודף משילות, להיפך. "אני מאוד מעריך את שרת המשפטים איילת שקד, ובעיני היא בהחלט ראויה לתפקיד שרת המשפטים" אומר לנו פרופסור דיסקין, "אולם חוק פרסונלי אינו דבר ראוי". דיסקין הוסיף וציין כי דווקא מתכונת חוק זה עלולה להפחית משילות "במקום להוסיף תמריץ לשר להישאר בתפקידו ולא להתפטר, מאפשרים לו להתפטר ולחזור בו". גם המגבלה שהטילה השרה שקד המאפשרת ניצול החוק לשר יחיד בכל רשימה, מצביעה על כך שהיא לא מעוניינת בהתפטרות גורפת של שרים על מנת שיבצעו את עבודתם, אלא בסידור עבודה עבור שולי מועלם.

לחוק הנורבגי יש לא מעט יתרונות וישנם גם מספר חסרונות. זה בהחלט חוק שכדאי לתת עליו את הדעת. אך מוכשרת ככל שתהיה חברת הכנסת לשעבר שולי מועלם, היא לא אמורה להיות הסיבה לשינוי כל כך משמעותי בצורת המשילות בישראל.