תקצוב דיפרנציאלי: תכנית השמאל החברתי להרס הפריפריה

במקום לייצר תמריצים להתייעלות, מעניקים פרס לרשויות מקומיות כושלות ומגבירים את השליטה הריכוזית של המדינה.

הפגנת ראשי רשויות מקומיות נגד קיצוץ בתקציב, 2010. (למצולמים אין קשר לכתבה) צילום: אביר סולטאן, פלאש90

דוח חברת הייעוץ צ’מנסקי בן שחר שיצא בימים אלו מעורר סערה. הדוח של חברת הייעוץ הכלכלי מדרג את הערים העשירות והעניות ביותר בישראל מבחינת השקעה בתושביהן. הדירוג עורר קריאות נזעמות מצד הערים המצויות בתחתיתו לאזן את היקף ההשקעה ו”להעביר תקציבים גם מחוץ למדינת תל־אביב”. העובדות מלמדות, עם זאת, כי הקריאה לתקצוב דיפרנציאלי אינה אלא עידוד לניהול כושל, ולהגברת הריכוזיות.

מאז שנותיה הראשונות של המדינה עושות ממשלותיה מאמץ עקבי לסרס את כוחו של השלטון המקומי ולהכפיפו למרות השלטון המרכזי. למאמץ זה היו סיבות פרטניות, כמו ניסיון לקזז בכוחן של מפלגות יריבות בעלות כוח במישור המוניציפלי, או פיצול היתר של רשויות — אך הטעם המרכזי לסרוס השלטון המקומי היה ניסיון לרכז את הכוח בידי הביורוקרטיה הממשלתית. כך, שירותי חינוך, כיבוי אש ושיטור, הנתונים ברוב המדינות הדמוקרטיות תחת אחריות השלטון המקומי או האזורי, מצויים בישראל תחת מרותו ותקצובו של השלטון המרכזי.

המדיניות הריכוזית יצרה עם השנים שני סוגים שונים מאוד של רשויות: העצמאיות והכפופות. רשויות עצמאיות, שהתנהלו בתקציב מאוזן, בדרך כלל, לפי הכנסותיהן; ורשויות נתמכות, שתקציבן אוזן או מומן בשיעור ניכר מתמיכה של משרד הפנים (כלומר, מסבסוד בידי שאר אזרחי ישראל). לדוגמה, עירית תל־אביב מנהלת תקציב מאוזן שבו 70 אחוז מהכנסות העיר באות מארנונה, והמענקים הממשלתיים מסתכמים בפחות מאלפית מהכנסות העירייה. מדיניות תקציב מאוזן ללא מענקי איזון ניתן למצוא גם ברעננה, ברמת השרון, באילת, באשדוד, בגבעתיים, בחולון, בפתח תקווה, בנשר וברבות אחרות. לעומתן, בקרית ים הכושלת רק רבע מההכנסות באות מארנונה, ומענקי האיזון הם 16 אחוז מהתקציב. והמצב דומה בקרית מלאכי במודיעין עילית, באופקים ובאחרות.

עבור הרשויות הנתמכות יצר הסיוע הממשלתי מעגל קסמים הרסני. אותן רשויות ידעו כי בשורה התחתונה, משרד הפנים יכסה את החשבון — וידיעה זו הולידה ניהול כושל ובזבזני, שחיתות, ומשרצת מינוי מקורבים. מן העבר השני, אותה תמיכה של משרד הפנים באה עם כרסום בסמכויות השלטון המקומי — לעתים עד כדי מינוי ראש רשות חיצוני — והגברת הכפיפות של הרשות לסמכות הממשלה. הערים נתמכות נהנות היום מתמיכת ‘איזון’ כוללת בגובה של כ-3 מיליארד שקל לשנה.

סבסוד כישלון

כאן נולד רעיון התקצוב הדיפרנציאלי. בתחומי החינוך והרווחה, עיקר תקציבי הרשויות באים מן הממשלה. לדוגמה, בתחום החינוך יש מימון ממשלתי בשיעור של 90 אחוז מתקציב המעטפת, ואילו בתחום הרווחה יש מימון ממשלתי של 75 אחוז, אם הרשות מסוגלת להשלים את שאר המימון בעצמה. הרשויות המאוזנות קוראות ליצור סל תקצוב אחיד, וליישם את המימון הדיפרנציאלי באמצעות תוספות מוגדלות לרשויות נתמכות. האוצר מתנגד לכך מהטעם הברור כי אין כסף לתוספות כאלו, ולכן ההצעות השונות לתקצוב דיפרנציאלי קוראות בפועל לשנות את מפתח החלוקה הבסיסי: להפחית את התקצוב לתלמיד לרשויות העצמאיות והמאוזנות פחות, ולהגדיל את המימון הממשלתי לרשויות הנתמכות.

המשמעות הישירה של תקצוב דיפרנציאלי כזה אינה העברה מעשירים לעניים. בצמרת הערים המובילות בהשקעה נטו לתושב, לפי דוח צ’מנסקי בן שחר, אנו מוצאים ערים עם אוכלוסייה אמידה יותר, כמו רעננה ורמת השרון, אך גם את טירת הכרמל, אילת, קרית ביאליק, קרית גת, נשר, יהוד, נהריה, ראש העין, חדרה ומגדל העמק — ערים שקשה לראות בהן מעוזים של עושר. מן העבר השני, בשיפולי טבלת ההשקעה בתושב נטו ניתן למצוא את רהט, דימונה ובני ברק, אך גם את כפר סבא, נתניה (אחרונה), ערד ואריאל, שאינן בהכרח דוגמאות מובהקות למצוקה.

התוצאה של מימון דיפרנציאלי היא עניין של היצע, ביקוש וחוק התוצאות הבלתי־מכוונות. לפי חוק זה, כאשר אתה מגדיל את התמורה על השתייכות לקבוצה כלשהי, תמצא גידול בביקוש להשתייך אליה. לדוגמה, אם מחר תכריז הממשלה על מענק מיוחד לחילוץ אזרחים ממשיכת יתר (אוברדרפט), שיזכה כל אזרח בכיסוי משיכת היתר שלו בשנה החולפת, ברור כי בשנה שאחרי החלת תכנית החילוץ ובשנים שאחריה יגדל מאוד מספר האזרחים הנמצאים במשיכת יתר. משיכת יתר אינה מצב רצוי, אך כאשר אתה מתגמל את הנמצאים במצב הבלתי־רצוי, תמצא גידול במספרם. במטבע דומה, כאשר מגדילים את התקצוב לעיריות המתנהלות באופן כושל — וככל שהניהול כושל יותר, כך גדול יותר התקצוב — לא יהיה זה פלא גדול אם מספר העיריות המנוהלות באופן כושל יגדל והניהול המופקר יהיה מופקר עוד יותר.

בצמרת הערים המובילות בהשקעה נטו לתושב
בצמרת הערים המובילות בהשקעה נטו לתושב; רעננה. צילום: משה שי, פלאש90

התמונה תהיה חמורה אף יותר בכיוון ההפוך: ראש עירייה הנתונה בקשיים תקציביים יירתע מרפורמות ומאיזון תקציבי, שכן הדבר יגרום להרעה כפולה במצבו — התקציב שלו יקטן וההוצאות שלו יגדלו. אפשר להניח כי רק ראשי עיריות מעטים יעזו לצאת לדרך כה בלתי פופולרית בעצמם, כשתוצאות מאמציהם תהיינה עונש לערים המתנהלות כהלכה ולתושביהם.

ראש העיר הכושלת קרית ים, דוד אבן צור, טען כי דוח צ’מנסקי בן שחר מעוות את התמונה. בדוח מוצגת קרית ים בתחתית רשימת הערים לפי השקעתן נטו בתושב. “מפיקי הדו”ח נטרלו את העובדה שקריית ים מקבלת ממשרדי הממשלה מענק איזון המאפשר לה להשקיע בתושבים בהיקפים זהים לאלה של היישובים הסמוכים לה”.

אבן צור טועה במישור הענייני: החישוב בדוח צ’מנסקי בן שחר נועד במפורש לבחון את ההשקעה נטו של העיר בתושביה, לא את רמת ההפקרות בניהול התקציבי שלה או רמת הסבסוד שלו היא זוכה מכיסם של שאר תושבי ישראל. קרית ים מנוהלת באופן בעייתי מזה שנים, עם מענק איזון ממשלתי אדיר (34 מיליון), גירעונות חריפים, חובות וגביית ארנונה דלה.

מנקודת מבט של תקצוב דיפרנציאלי, עם זאת, אפשר לראות בסגנון הניהול של קרית ים בשורה לבאות. עם תקצוב דיפרנציאלי, אין שום סיבה ששכנתה, קרית ביאליק, המנוהלת עתה טוב יותר (שיעור השתתפות ממשלה בהכנסות: 18 אחוז לעומת 56 אחוז בקרית ים) לא תאמץ את שיטות הניהול הכושל של קרית ים. במשטר של תקצוב דיפרנציאלי, משתלם להיכשל.

תמריץ שלילי

ולכך בדיוק חותרים התומכים בתקצוב דיפרנציאלי. מאז קריסתה הכלכלית של ישראל בשנת 1985, החל תהליך עמוק של שינוי במדינה, בו הממשלה המרכזית נסוגה בהדרגה מתחומי חיים שונים, כשהיא פותחת את הדלת — במוצהר ושלא במוצהר — בפני גורמים אחרים, מרשויות עירוניות, עבור בהורים, המשך בעמותות, וכלה בחברות פרטיות. אלו ממלאים מגוון תפקידים שהמדינה הייתה אמונה עליהם במידה רבה עד קריסתה: פנסיות, חינוך בכל דרגותיו, טיפול בקשישים, טיפול רפואי, סיוע לסובלים מפיגור שכלי, ועוד.

חסידי התקצוב הדיפרנציאלי (או ‘הצדק החברתי’ או ‘השוויון החלוקתי’) מבקשים להפּך את המגמה. מטרתם היא לפגוע ככל האפשר בביזור הכוח ולשוב ולרכזו תחת ידו של השלטון המרכזי. משום כך הם נתונים במלחמת חפירות נגד מעורבות הורים בחינוך, נגד ביטוח רפואי פרטי או נגד גנים פרטיים. היעד האמיתי במקרה התקצוב הדיפרנציאלי אינו חיזוק הרשויות החלשות, אלא החלשת הרשויות המקומיות בכלל, והרשויות העצמאיות בפרט. שוויון חלוקתי לגבי דידם, הוא כוח הנתון בלעדית בידי השלטון המרכזי.

מאמרים נוספים

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.

5 תגובות למאמר

  1. הכותב מערב מספר אלמנטים לא קשורים, ואז קופץ למסקנה שגויה

    א. רמת עושרה של רשות מקומית ומכאן יכולה להשקיע בכל תלמיד, אכן מושפע גם מרמת חוסר היעילות הניהולית והשחיתות אך גם מאלמנטים נוספים, שעליהם כמעט ואין לרשות המקומית שליטה. לדוגמא: גודל שטחי המסחר והתעשייה, וותק ממוצע בארץ של התושבים ובעיקר אחוז העולים מארצות מצוקה, אחוז
    הצעירים מתחת גיל 18 ועוד. קיים לדוגמא שוני משמעותי בחתך הסוציו אקונומי בין אוכלוסיית קריית ביאליק, שרובה וותיקה בארץ ודי מבוססת, לבין אוכלוסיית קרית ים מרובת העולים החדשים. בשל השוני במחירי הדיור תושבי קריית ים שמצבם השתפר יטו לעבור לקריות הוותיקות והעשירות, ובקריית ים ישארו העניים יותר

    ב. תקצוב דיפרנציאלי המוענק לרשויות מקומיות כושלות אכן עלול לעודד ניהול לקוי ושחיתות. אך לא ניתן להסיק מכך שאין ברירה אחרת פרט להענקת תקציב חינוך זהה לילד של הורים אמידים המתגורר כנראה ברשות עשירה, ולילד של
    הורים עניים המתגורר כנראה ברשות עניה.

    אני מסכימה לחלוטין שאין זה תפקידה של הממשלה לכסות אוברדרפטים או להעניק פרסים ללא יעילים ולמושחתים. מצד שני, לפי השקפת עולמי, זה כן תפקידה של הממשלה לנסות להעניק לכל ילד סיכוי שווה לרכישת חינוך. המסקנה שצריך להשאיר את המצב הקיים, בו תלמיד בדימונה מקבל חינוך בשווי מספר אלפי שקלים בשנה ותלמיד ברעננה מקבל חינוך בשווי עשרות אלפי שקלים בשנה, ללא שינוי – אינה הכרחית, מוטעית, ובעיני גם לא מוסרית

    יש למצוא דרך לתמוך בחינוך של תלמידי דימונה (לדוגמא) שלא דרך רשות מקומית העלולה להיות כושלת ומושחתת. לדוגמא ע’י העברת שוברי חינוך, בסכומים שונים דרך הורי התלמידים. או כל רעיון אחר

  2. הדיון בנוגע לתקצוב הדיפרנציאלי אינו דיון בעובדות (דיון פוזיטיבי) אלא דיון אידיאולוגי (דיון נורמטיבי).
    נראה כי הכותב אינו מעוניין להקטין את אי השוויון. זה בסדר גמור לחשוב כך.
    יחד עם זאת, רבים בעם כן מעוניינים בהקטנת אי השוויון. לשם כך נועד התקצוב הדיפרנציאלי.

    אף שהטענה הפוזיטיבית המרכזית של הכותב (תקצוב דיפרנציאלי לא מעודד את הרשות המקומית להשתפר) היא חשובה, הרי שיש נושאים חשובים הרבה יותר בכלכלת השלטון המקומי, דוגמת מיקום גיאוגרפי וכמות העסקים בעיר (שאינה תמיד תלויה באיכות הניהול).

    יוצא מכך שאם אנו מעוניינים להקטין אי שוויון, תקצוב דיפרנציאלי הוא כלי לא רע, בתנאי שהוא מלווה בבקרה על השלטון המקומי.

    1. שמענו על הנפלאות של הכלכלה הפוזיטיבית. את החברה יש לנהל על בסיס חברתי נורמטיבי כלכלי.המשפט המסכם של יניב נראה כממעשי הטוב ביותר.