הסכם הסיוע והעוקץ של אובמה

"ארה"ב הגיעה למסמך הבנות עם ישראל על סיוע בטחוני לשנים 2019 עד 2028. מסמך הבנות זה הוא ההתחייבות לסיוע צבאי הדדי הגדול ביותר בהיסטוריה של ארה"ב". כך דברי ההודעה הרשמית שהוציאה אתמול מחלקת המדינה האמריקנית. אכן, עם 38 מיליארד דולר קשה להתווכח. אבל אצל ממשל אובמה, כמו תמיד, המילים והמספרים מכסים על אג'נדה אחרת, על הכוונות האמתיות של הנשיא.

ישראל החליטה לוותר, ולהסכים לתנאים שהציב הממשל – תכנית ההגנה נגד טילים של ישראל תהפוך להיות חלק אינטגרלי מתוך מסמך ההבנות (MOU), וישראל לא תפנה עוד לקונגרס כדי להגדיל את הסכום שיוקצב לה. המתבונן מן הצד עלול לחשוב שזה מהלך טבעי – אם ישראל ממשיכה לקבל כל שנה כסף בשביל תכנית ההגנה נגד טילים, מדוע לא להכניס את זה כבר כחלק מההסכם הקבוע? גם הדרישה השנייה נשמעת סבירה: נשיא אחראי מוודא כי הסכם שנחתם לא יפתח מחדש כל שנה עם בקשות נוספות של ישראל מהקונגרס.

אלא שהגיון לחוד, וושינגטון לחוד. סוד גלוי בוושינגטון הוא שהנשיא מעצב את בקשת התקציב שלו מהקונגרס מתוך ידיעה שלקונגרס יש שיקול דעת עצמאי, והוא יכול להגדיל את התקציב. הסוד הזה לא נוגע לישראל בלבד אלא לכל המדינות המקבלות סיוע מארה"ב. לפני כשבועיים הביע בפני אליוט אברמס, מי שהחזיק בתיק המזרח התיכון בסוכנות לביטחון לאומי של ארה"ב בממשל בוש, את מורת רוחו מדרישת הנשיא. אליוט סיפר איך כל שנה מחדש היו הירדנים מבקשים שהנשיא יגדיל את בקשת התקציב ביחס לירדן. זה היה משחק ידוע מראש: הירדנים ידעו שהנשיא לא יכול לבקש יותר כי הוא צריך להראות אחראיות תקציבית; אך הן הבית הלבן והן הירדנים ידעו כי הקונגרס כמו תמיד יגדיל להם את התקציב. כך הנשיא יכול להיתפס כאחראי והירדנים לא ייפגעו.

ב-10 השנים הבאות שיקולי הבית הלבן בנוגע לנראות ואחריות תקציבית לא ישפיעו על הסיוע העתידי שיקבלו ירדן או ערב הסעודית מארה"ב. ישראל לעומת זאת תישאר מוגבלת, מבלי יכולת לשנות את התקציב.

כאמור עם מספרים קשה להתווכח, אבל מספרים גם עלולים לבלבל. עד היום הייתה מקבלת ישראל 3.1 מיליארד דולר בשנה. כלומר הגדלת התקציב ל-3.8 היא הגדלה של 700 מיליון דולר. אלא שכעד היום תוכניות ההגנה מטילים לא היו כלולות בתוך הסיוע. בשנת הכספים 2013 ביקש הנשיא אובמה עבור ישראל 99 מיליון דולר. בפועל קיבלה ישראל מהקונגרס 478 מיליון דולר, כלומר יחד עם הסכם הסיוע קרוב ל-3.6 מיליארד דולר. לשנת התקציב 2017 ביקש הנשיא 145.8 מיליון, והקונגרס העביר חוק של כ-600 מיליון – בסה"כ 3.7 מיליארד, בלי דרישות דרקוניות ותנאים מגבילים. סביר להניח שלולא חתימה על ההסכם היה מסכים הקונגרס בעצמו להוסיף את הכספים בעת חירום או לצורך פיתוח תוכנית חדשה.

אך חשוב מכך – הסכמתה של ישראל לדרישת הנשיא אובמה מנמיכה לכאורה את ישראל ממעמד של "הידידה הקרובה ביותר של ארה"ב במזרח התיכון" למעמד של ידידה סוג ב' שמוגבלת יותר מכל מדינה אחרת ביכולתה לנווט את מערכת היחסים שלה עם ארה"ב בין גופי השלטון. כפי הנראה, ישראל לא תוכל עוד לפעול מול הקונגרס כדי ליצור לחץ על הבית הלבן, וראש הממשלה העתידי של ישראל יצטרך להתמודד עם העובדה שלפעמים מעמד ויכולת תמרון במדיניות חוץ שווה הרבה יותר מכסף.

גם האמריקנים יפגעו

כבר כתבתי בעבר על כך שהקונגרס הוא ידידו הקרוב ביותר של ישראל בארה"ב, אך זו אינה הסיבה לכך שהקונגרס נאות להגדיל את התקציב לתכנית ההגנה מטילים הישראלית. הייתה זו דווקא יכולת הפיתוח של ישראל, שיוצרת שיתופי פעולה ומקומות עבודה עבור הבוחרים במדינות חברי הקונגרס. כך גם נקרא סעיף התקציב בחוק האמריקני: Israeli Cooperative Programs. נקודה זו קשורה לכניעה נוספת של ישראל לדרישות אובמה. על פי הפרסומים ישראל הסכימה לוותר בהדרגתיות על יכולתה המסורתית להשקיע כרבע מתקציב הסיוע בתעשייה הישראלית, באמצעות המרת הדולרים לשקלים.

מנגד טוען הממשל האמריקני כי הסיבה לכך היא שהמצב השתנה מאז חולשתה הכלכלית של ישראל בשנות ה-80, והצורך שלה בסיוע לקידום התעשייה הביטחונית. היות והיום ישראל היא מעצמה ביטחונית כבר אין צורך בהחרגה זו, ואת הכסף האמריקני צריך להשקיע דווקא בארה"ב. אלא שכאמור, תוכנית ההגנה נגד טילים הישראלית מעולם לא הייתה חלק מהסכם הסיוע, והשקעה בתעשייה הישראלית אלא שיתוף פעולה ישראלי-אמריקני לפיתוח יכולות הגנה נגד טילים. שיתוף פעולה זה יצר את החץ, קלע דוד וכיפת ברזל. הגמישות של הקונגרס איפשרה לו להקציב כספים נוספים לתוכניות נוספות וחדשות במסגרת שיתוף הפעולה. סגירת שערי הקונגרס כלפי ישראל ומניעת האפשרות להשקיע את הכספים בתעשייה והפיתוח הישראלית עלולה לחנוק את יכולות הפיתוח החדשות של ישראל – ושל ארה"ב.

בניסיון להניח את דעתם של תומכי ישראל התפרסם בתקשורת כי האיסור לפנות להגדלת התקציב מהקונגרס לא יחול במקרה של מלחמה או חירום. אלא שספק אם סעיף זה יכול באמת להרגיע. נוסח ההסכם עוד לא התפרסם, אך לא ברור מי וכיצד יגדיר מהו מלחמה או חירום. הרושם העולה הוא שהחלטה זו תהיה בידי הנשיא העתידי. כלומר סעיף זה מעניק קלף מיקוח בידי הנשיא דווקא בעת חירום. אם תרצה ישראל הגדלה דחופה של התקציב יוכל הנשיא להציב לישראל דרישות מקדימות. מעבר לכך, סעיף זה יענה רק לצורך מיידי, כמו קניית טילים נוספים למערכות הקיימות, אך לא יאפשר פיתוח נוסף וחדשני לטווח הארוך למערכת ההגנה מפני טילים.

את כל זה הבין היטב הסנטור הרפובליקני לינדזי גראהם שיצא נגד הדרישות של הממשל, וסירב להעביר מחדש את חוק התקציב הביטחוני של הקונגרס תוך הפחתת התקציב לתוכנית ההגנה מטילים הישראלית. אובמה יכול היה להטיל ווטו על החוק, כפי שאיים לעשות וכפי שכבר עשה בנוגע להרבה חוקים בשנים האחרונות; אבל וטו לא היה מסתדר עם התמונה אותה אובמה מנסה לצייר לעצמו, כמי שדואג ונאמן לביטחונה של ישראל. במקום זאת, כך לפי מקורות בוושינגטון, דרש אובמה מישראל שתפנה לגראהם ותדרוש ממנו לשנות את התקציב.

הגיע הזמן להתחיל להיגמל

עוד לא ברור אם גראהם יסכים או לא, אך מה שברור הוא שישראל מפחדת להתעמת עם הממשל ומוכנה לשם מחיר כבד. דניס רוס, מי שהיה יועץ בנוגע לישראל הן אצל בוש והן אצל אובמה התבטא ואמר כי חתימת ההסכם מוכיחה כי ישראל נשארה עדיין נושא המוסכם על שתי המפלגות (Bi-partisan). רוס כמובן צודק ביחס לרוב הדמוקרטים. ובכל זאת, אסור להתעלם מהתהליכים שעוברים על המפלגה הדמוקרטית. החל מהתבטאויותיו של ברני סנדרס ביחס לישראל וכלה באירוע התמיכה ב-BDS שתוכנן ליום שישי בקונגרס בחסות חברי קונגרס דמוקרטים. הסטטוס קוו ביחס לישראל משתנה במפלגה הדמוקרטית, ומי שתרם לכך יותר מכל הוא הנשיא אובמה, שהעניק לכך לגיטימציה. אולם בחתימה על ההסכם, למרות הדרישות הדרקוניות, מספקת ישראל לנשיא ולאחרים במפלגה הדמוקרטית כיפת ברזל תדמיתית. ההתעלמות משינויים אלו, והסירוב להראות שיש מחיר פוליטי מחלישה דווקא את מי שבאמת ובתמים תומכים בישראל בכך שהן מאפשרות לשיח במפלגה לסגת מישראל. נסיגה זאת עלולה להתברר כטעות אסטרטגית ביחסים העתידיים עם ארה"ב.

אם כן, מדוע נתניהו קיבל את ההסכם בצורתו הנוכחית? האם לא ידע את כל הדברים הללו? אפשר לשער כי הוא עומד למעשה בפני מצב של אין ברירה. אחרי הכל בנובמבר הקרוב, יש לזכור, מתקיימות בחירות. המועמד הרפובליקני דונלד טראמפ כבר הצהיר בעבר שאם יבחר ישראל תצטרך לשלם, וקיים חשש אמיתי שהוא יממש את הקפריזה שלו. אובמה מעוניין מצדו לחתום כבר עכשיו כדי לקנות נקודות זכות פוליטיות בקרב היהודים ותומכי ישראל עבור המפלגה, ואף יתכן כי רמיזות מסויימות הועברו ביחס להחלטה במועצת הביטחון של האו"ם. יתכן שאת האמת לא נדע.

כך או כך, כאמור, הבעייתיות בהסכם לא נובעת מהסכומים אלא מההשפעות האפשריות של ההסכם על יכולות התמרון והמיקוח של ישראל בארה"ב. אולם ייתכן כי יש גם נקודת אור בהסכם. כותב שורות אלו סבור כי הגיע העת לשנות את מערכת היחסים בין ישראל וארה"ב ממערכת של כספי סיוע למערכת של כספי שיתופי פעולה. ייתכן שיצירת המגבלות התקציביות מצד ארה"ב תדחוף את ישראל אל עבר העצמאות וחוסר התלות בארה"ב. כאמור, הפסקת השקעת הכספים בישראל תעשה בהדרגתיות. טוב תעשה ישראל אם תנצל את הזמן ליצירת תוכנית לעצמאות כלכלית של התעשייה הצבאית הישראלית, תוך מוכנות להשקיע כספים ישראלים לשיתוף פעולה צבאי עם ארה"ב.

______

מאיר בוחניק הוא יועץ לענייני חוץ לשעבר של חבר הקונגרס דאג למבורן. כיום הוא נשיא המרכז לקידום יחסי ישראל-ארה"ב (JWC) וסמנכ"ל פורום קהלת. הדברים על דעת הכותב ואינם משקפים בהכרח את עמדת הפורום.