בחודש שעבר אישרה הממשלה את הקמתו של ״צוות בין-משרדי לבחינת זירוז הליך קבלת החלטות בעניין הקמת יישובים חדשים״. הנימוק להקמת הצוות הזה הוא ״ריבוי הגורמים בתהליך הקמת יישובים חדשים גורם לעיכובים בהקמת היישוב״. לפי האמור בהחלטת הממשלה ״להקים יישוב במדינת ישראל לוקח בין 15 ל-20 שנה מרגע בו הממשלה מקבלת החלטה להקים יישוב חדש עד להקמתו בשטח״.

ההחלטה לבחון את הנושא לעומק ולפעול להסרת חסמים בפני מדיניות ההתיישבות של ממשלות ישראל נכונה וחשובה ביותר, אולם מדבריה ניכר שהיא מתמקדת בסוגיה הלא נכונה. השאלה העיקרית היא לא הזמן הנדרש למימוש החלטות הממשלה, אלא בשאלה אם יש בסמכותן וביכולתן של ממשלות בישראל להורות על הקמתם של יישובים חדשים.

בתחקיר שפרסמנו באתר ׳מידה׳ לפני כשנה סקרנו לא פחות מ-28 יישובים שממשלות ישראל לדורותיהן החליטו להקים בכל רחבי הארץ – בגליל, בגולן, בעוטף עזה, בשפלה ובנגב – ולא הוקמו עד היום. בחלק מהמקרים מדובר במקומות שאושרו בכמה החלטות ממשלה בממשלות שונות, ימין ושמאל. אף יישוב לא הוקם בפועל, וגם היישובים החריגים שהוקמו בשנים הללו, כמו חירן ושיזף שבנגב ואליאב שבחבל לכיש, הם יישובים שתהליכי התכנון שלהם התרחשו לפני שנים רבות. במקרים ספורים מוקמת היאחזות קראוונים, שמתוארת בתקשורת כ״הקמה״ של יישוב, כאשר בפועל שום דבר ברמה התכנונית לא השתנה, והדרך אל היעד עוד ארוכה מאוד.

כפי שנראה עוד רגע, המערכת התכנונית והפקידותית של ישראל מגויסת באופן מלא למאבק בהקמת יישובים חדשים, והדבר מעוגן בהנחיות רשמיות של היועץ המשפטי לממשלה, בתכניות המתאר הארציות ובמבוך סבוך של פרוצדורות, ניירת, חוות דעת ואישורים שנדרשים כדי לצלוח את הוויה דולורוזה הבירוקרטית שבסופה נמצא הפרס שספק אם אפשר להשיגו: הקמת יישוב יהודי חדש בארץ ישראל. אל מול האתגר הזה, אפילו סיזיפוס היה מתקנא.

לפני שנצלול לפרטים נדגיש: המאמר הזה עוסק בהקמת יישובים בתחומי הקו הירוק, ארץ ישראל ״הישנה והטובה״ שההתיישבות בה אמורה להיות בקונצנזוס ציוני ישראלי מלא. ביהודה ושומרון פועלים מערכת חוקים שונה ומוסדות תכנון שונים, והם נושא לדיון אחר.

נתחיל מהתחלה. מאז הקמת המדינה הוקמו מאות יישובים מסוגים שונים בכל רחבי הארץ. תהליך התכנון וקבלת ההחלטות השתנה מעת לעת אבל עקרון מוביל אחד נותר: הסמכות והחלטות הנוגעות למדיניות ההתיישבות היה בידי הזרוע המבצעת, שבדרך כלל פעלה באמצעות ועדת שרים לענייני התיישבות. זהו למשל הגוף שהחליט על הקמת המצפים בגליל בשנות ה-70. גם בשנות ה-90 המשיכו ממשלות ישראל להקים עשרות יישובים ברחבי הארץ, כולל שתי ערים גדולות – מודיעין ושהם.

בתחילת שנות ה-2000 ארע המפנה שחנק את ההתיישבות, פשוטו כמשמעו. הדרג הפקידותי השתלט לגמרי על תהליך קבלת ההחלטות ואילו הדרג הנבחר איבד כמעט כל את כוחו בעניין. כיצד קרה הדבר?

כדי להבין זאת באופן מסודר צריך להכיר את השלבים בדרך להקמת יישוב חדש בארץ ישראל. בניגוד לפנטזיה הרומנטית, זה לא מתחיל במחרשה ומעדר אלא בניירת. המון ניירת. ונתחיל מהקצה:

על מנת לבנות בית בארץ באופן חוקי יש צורך בהיתר בניה. היתר הבניה מופק על סמך תכנית המתאר המקומית, תכנית המתאר המקומית מופקת על בסיס תכנית מתאר מחוזית, והתכנית המחוזית צריכה לעמוד בכללים של תכנית המתאר הארצית.

במלים אחרות, הקמה של יישוב חדש או אפילו הרחבה של יישוב חדש דורשת יציאה למסע: שינוי של תכנית המתאר המחוזית שקובעת את הפריסה של יישובים ושימושי הקרקע במחוז, כך שתכלול את היישוב או השכונה החדשה. לאחר מכן נדרש אישור של תכנית המתאר המקומית של היישוב החדש, ולבסוף הוצאת היתרי בנייה ובניית הבתים.

כל שלב כזה כולל שורה של תנאים, אישורים, ועדות ופעולות שיש לעשות מול שורה ארוכה ומפורטת של גורמים בירוקרטיים וממשלתיים. ההתקדמות במסע התכנוני הייתה מאז ומתמיד מפרכת וקשה, אבל היא נעשית קשה ומייסרת יותר ככל שכוחם של הפקידים הללו גובר והסמכויות שבידם גדלות. וזה בדיוק מה שקרה בראשית שנות ה-2000.

המהפכה התכנונית של מני מזוז

המילים ״הוראת היועמ״ש 1.1800״ נשמעות כמו סעיף יבשושי וחסר משמעות, אבל מדובר בחבית חומר נפץ, שפוצצה את יכולת ההתיישבות היהודית בפריפריה. מומלץ לכל אדם ציוני להכיר אותה על בוריה. מדובר בהנחייה של היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז משנת 2004, בשם ״נוהל קבלת החלטה בנושא הקמת ישובים חדשים״, שהייתה הבסיס להוצאת תחום ההתיישבות מסמכותה של הממשלה הנבחרת. מה שפסק דין בנק מזרחי עשה בתחום החוקתי, ההחלטה הזו עשתה להתיישבות.

הנוהל המזוזי קובע מספר חידושים דרמטיים. ראשית, כל הקמה של יישוב חדש מחייבת החלטת ממשלה ספציפית ומפורטת. הנוהל קובע כיצד צריכה להיראות החלטת הממשלה המדוברת ואיזה סוג של עבודת מטה צריכה להיעשות בטרם תתקבל. ההחלטה

״חייבת להתבסס על עבודת מטה מקצועית, בשיתוף כל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, שתביא בחשבון את מדיניות התכנון הכוללת, את החלופות האפשריות ומגוון היבטים הכרוכים בהקמת יישוב. עבודת מטה זו צריכה לכלול התייחסות למדיניות התכנון הכוללת, לחלופות האפשריות, ולמגוון היבטים הכרוכים בהקמת יישוב, ובהם היבטים תקציביים, תשתיתיים, סביבתיים, תעסוקתיים וחברתיים״.

מי שעושה את עבודת המטה הזו, אם תהיתם, הם לא משרדי הממשלה או גורמים שנשכרים על ידם, אלא המערכת הבירוקרטית עצמה: ״בחינת ההיבטים התכנוניים והיבטים נוספים… תתבצע על-ידי המועצה הארצית לתכנון ובניה״. הדבר נעשה בדרך כלל על ידי ועדת משנה שנקראת: ולנת״ע, "ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים״. מי שקובע את האופן שבו המועצה והולנת״ע בוחנים את הנושא, היא אותה מועצה עצמה:

״המועצה הארצית תגבש המלצתה לאחר שתבצע את הבדיקות הנדרשות על-פי נוהלי עבודה קבועים שייקבעו על-ידה לענין זה, ותגיש המלצתה לממשלה״.

ואם כל זה לא מספיק מסובך, הנחית מזוז קובעת גם שיש צורך בחוות דעת מטעם משרד האוצר, עוד פקידים, עוד עיכובים ועוד מי שיציג שיקולים למה לא כדאי להקים יישובים.

אם יש למישהו עוד ספק למי נתונה המילה האחרונה, מגיע הסעיף האחרון בהנחיית מזוז שקובע שאפילו אם הממשלה ממש ממש רוצה להקים יישוב במקום מסוים משיקולי מדיניותה, היא לא תוכל לעשות זאת ולא תוכל אפילו לנסח החלטה בהתאם. שימו לב:

״החלטת הממשלה בעניין הקמת יישוב תהיה בניסוח עקרוני-כללי, ובזהירות המתחייבת, באופן שלא ישלול את שיקול הדעת המקצועי המוקנה בחוק לגופים המופקדים על היבטים שונים הכרוכים בהקמת יישוב, כגון מוסדות התכנון״.

הבנתם? הממשלה צריכה להתנסח ״בזהירות המתחייבת״ כדי לא לפלוש לתחום סמכותם של בעלי ״שיקול הדעת המקצועי״. אם זה עדיין לא מובן דיו, מזוז מפרט:

״לפיכך, אין לכלול בהחלטה הוראות תכנוניות החלטיות, כגון מיקום ותיחום מדויק של הישוב החדש. בהיבטים אלה רשאית הממשלה להביע מדיניותה, אך לא להחליט במקום הרשות המוסמכת״.

שימו לב – כל זה עוד בטרם התחילו בתהליכי התכנון עצמם. מדובר בשלב זה רק על תנאי הסף והבדיקות שיש לבצע בטרם הממשלה יכולה לקבל אפילו את ההחלטה להתחיל לבחון באופן מעשי את האפשרות להקים את היישוב.

למעשה, הנוהל קובע כי על הקמה של יישוב חדש צריכות להתקבל שתי החלטות ממשלה שונות: האחת, ״שעניינה יוזמה ראשונית להקמת יישוב״, שתכלול ״הוראה לביצוע בדיקה מקצועית כאמור״. השניה, שתתקבל רק אחרי שבוצעו כל הבדיקות והתקבלו חוות הדעת ממוסדות התכנון והאוצר, תורה על ביצוע והקמת היישוב בפועל. מובן מאליו שההליך הזה מסרבל ומקשה על התהליך, שמחייב מעתה את גיבוש הקונצנזוס הפוליטי שוב ושוב על מנת לקדם את היוזמה. כבר בשלב הראשוני הזה, הציונות פשוט מפסידה.

להנחיית מזוז הייתה השפעה מדכאת דרמטית על הקמת יישובים. בשנת 2011 למשל החליטה הממשלה להקים חבל התיישבות במבואות ערד, במטרה לחזק את ההתיישבות באזור ולמצוא מענה למשבר הדיור. עוד נפרט לגבי גורלם של היישובים הללו (ספוילר: אף אחד מהם לא הוקם), אך שימו לב לניסוחים בתוך החלטת הממשלה: ״בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1800… להנחות את יו"ר המועצה הארצית להביא את עבודת המטה לדיון בפני המועצה הארצית, לצורך בחינת ההיבטים התכנוניים… ולגיבוש המלצתה בנושא והגשתה לממשלה״. וכך גם ״להטיל על משרד האוצר להגיש לממשלה התייחסות בהיבט הכלכלי-תקציבי״. כלומר – מה הנחתה הממשלה? האזרח התמים עשוי לחשוב שהיא הנחתה ״להקים יישוב״. אך בפועל היא הנחתה את הפקידות לערוך דיון ולהגיש המלצות. זה הכל.

כמה זמן ארכה עבודת המטה הזו? ובכן, בשנת 2022 עברה החלטת ממשלה נוספת שנושאה ״הקמת חבל התיישבות במרחב הנגב הצפוני – יישובי מבואות ערד״. והפעם, זו ההחלטה המעשית, להתחיל באמת בתכנון היישובים: ״לאחר ביצוע עבודת מטה ובהתאם להמלצת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה… ולחוות הדעת הכלכלית של משרד האוצר… להקים חמישה יישובים כפריים קהילתיים בחלקו הדרום מזרחי של חבל מבואות ערד״.

עינינו הרואות כי עבודת המטה שמחייבת הנחיית מזוז היא לא דבר אלמנטרי. יישובי חבל מבואות ערד המתינו 10 שנים (!) רק לשלב שמאפשר לממשלה להחליט את מה שכבר החליטה. ויש יישובים רבים מאוד שלא זכו אפילו להגיע לשלב הזה.

כך שללה החלטת מזוז מהממשלה את הסמכות הבסיסית לעצב מדיניות בנושא הליבה של החזון הציוני: התיישבות בארץ ישראל, וכאמור, בתחומי הקו הירוק. כל שהממשלה יכולה לעשות הוא לבקש במטותא מהמועצה הארצית לתכנון ובניה לראות בעין יפה את הקמתו של יישובי יהודי בארץ ישראל. היתר – בידיהם של הפקידים. ״אנשי המקצוע״.

תמ״א 35: פוסט-ציונות תכנונית

נניח שהממשלה נחושה וצלחה את המבחן הראשון, כלומר הצליחה לקבל מהמועצה הארצית והאוצר חוות דעת לא-שלילית. כעת היא יכולה להתקדם בהליכי התכנון. כאן אנחנו נכנסים לעולמם המופלא של תכניות המתאר. כמו בעולם המשפט, גם בתהליכי התכנון יש מדרג של סמכויות. ה״חוקה״ של התכנון בישראל היא תכנית המתאר הארצית, ובהקשר שלנו – תמ״א 35, תכנית מתאר ארצית שהתקבלה בשנת 2005, שכותרתה ״תוכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור״, והיא שמעצבת למעשה את מדיניות ההתיישבות בכל רחבי הארץ.

תכנית המתאר הארצית נהגתה במהלך שנות ה-90, ונועדה להחליף את התפיסה הציונית הוותיקה שעוצבה בשנות ה-50 שהובילה את מהלך ההתפשטות וההתיישבות בכל רחבי הארץ. התפיסה החדשה, שנקראה ״ישראל 2020״, התגבשה על ידי צוות מומחים נרחב בהובלת אנשי הטכניון, והתבססה על שלל הנחות יסוד פוסט-ציוניות ההולמות את רוח התקופה: סיום המאבק הלאומי על הארץ, רוחות השלום המנשבות, והפניית האנרגיה לשימור הסביבה והנוף.

המסמך הזה רווי אידאולוגיה. הוא פותח בביקורת על שנות המדינה הראשונות, שבה התכנון נעשה ״במדינה ׳ריקה׳ ו׳דלילה׳ בה שטח לא מפותח נתפס כסממן לנחשלות ול׳שממה׳ אותה יש ׳לכבוש׳״. תפיסה ארכאית ומיושנת לדעת מחברי המסמך. לדעתם, בפתח המאה ה-21 התכנון צריך להיעשות על רקע שבו ״הציפוף המרחבי והסכנה לאזילת משאב הקרקע הם הסוגיות העיקריות המחייבות״.

מכאן נגזרות מספר הנחות יסוד. הראשונה שבהן היא: ״יתבסס שלום באזורנו ויתקיימו קשרים כלכליים ומדיניים בין ישראל לבין שכנותיה״, שינוי שידרוש ״תמורה בתפיסות המושרשות של ארגון המרחב הלאומי״, ואף עלול ליצור ״קונפליקטים בחברה הישראלית בעקבות חלוקה בלתי שוויונית של ׳עוגת השלום׳״. ״תמונת העתיד״ של המסמך ״מבטאת מעבר ממציאות של קונפליקטים טריטוריאליים בין קבוצות האוכלוסיה השונות במרחב הלאומי לתפיסה של שיתוף אינטרסים ואיזון מרחבי״ בין יהודים לערבים ובין תושבי הערים לפריפריה. בין היתר נלקחים גם בחשבון שיקולים של ״פיתוח בר קיימא״ ו״תכנון ערכי״. את חזון בניין הארץ החליפו רעיונות פרוגרסיביים, שמעדיפים את האג׳נדה הירוקה על פני האינטרס הלאומי ואת והצדק החלוקתי על פני ההתיישבות היהודית.

רוחו של מסמך החזון הפוסט-ציוני ניכרת בכל פינה ופינה של תמ"א 35. מבלי להיכנס לכל סעיפי התכנית, רק נזכיר כמה מרעיונותיה המהפכניים. ראשית, התכנית חילקה את הארץ לשורה של אזורים על פי ״מרקמים״ שונים, וקבעה כללים לבנייה ופיתוח בכל סוג של אזור. האזורים שהוגדרו כ״מרחבים פתוחים״, שהם רוב שטחי ההתיישבות הכפרית האסטרטגית בגליל בגולן ובנגב, הם האזורים עם המגבלות החמורות ביותר לבנייה ופיתוח.

סעיף 13 בתכנית עוסק ב״יישוב חדש״, או יותר נכון: מניעת הקמתו של יישוב חדש. הסעיף קובע שכדי לייצר תכנית מתאר מחוזית ״שמטרתה הקמת יישוב חדש״ יש לעמוד בשורה של תנאים. התנאי הראשוני הוא ש״מוסד תכנון שוכנע בהצדקה להקמתו של היישוב החדש״. כמובן – לא מדיניות הממשלה, החלטותיה או רצון הדרג הנבחר מחליטים בשאלת ההתיישבות, אלא מוסדות התכנון הם הפוסק האחרון בנושאים הללו. אם הם לא ישתכנעו בנחיצות להקמתו של יישוב, הוא לא יקום. כבר ראינו לעיל מה פירוש הדבר ואיזה סוג של שיקול דעת ו״גורמי מקצוע״ נדרשים להיות מעורבים במהלך. בשלב זה כבר ברור שהחלטת ממשלה ״להקים יישוב״ – לא שווה כלום.

הלאה – איפה אפשר יהיה לשקול הקמה של יישובים? אחד התנאים הוא ש״התכנית אינה במרקם חופי״, כלומר, קו החוף של ישראל בים התיכון וסביב הכנרת מחוץ לתחום. ניחא. המוקש האמתי טמון בהמשך הסעיף: ״מיקומה, ככל האפשר, יהיה על פי סדר העדיפויות הבא: מרקם עירוני, כפרי, שמור ארצי, שמור משולב״. זו ״שפת המרקמים״ השמורה ליודעי ח״ן ואינה ידועה לציבור הרחב, אבל בשורה התחתונה המרקמים ״שמור ארצי״ ו״שמור משולב״, האחרונים בסדר העדיפויות להקמת יישובים, כוללים למעשה את רוב שטחי הגליל, הגולן והנגב. בהמשך הסעיף נקבע עוד כי ״היישוב החדש ממוקם, ככל האפשר, מחוץ לשטחים בעלי רגישות נופית סביבתית גבוהה״. דבר ששולל עוד יותר חלקים נרחבים מהפריפריה הזו.

במילים אחרות: המקומות שבהם קיימת הדחיפות הלאומית הבוערת ביותר להקמתם של יישובים מצויים בתחתית סדר העדיפות של הפקידות התכנונית, והסיכוי להקים בהם יישוב הוא הנמוך ביותר.

עכשיו מגיעים לעבודה האמיתית. ראשית, ״התכנית תלווה בתזכיר להקמת יישוב חדש המפרט, בין היתר, את הנימוקים להקמתו ואת כל החלופות שנבחנו״. החלופות שנבחנו – כולל כמובן החלופה המרכזית: לא להקים יישוב. יש ״לבחון״ את החלופה הזו, ולהסביר מדוע בכל זאת צריך להקים יישוב חדש. במסגרת ההליך הזה פונים גם ליישובים סמוכים שלעיתים הם ה״מתחרים״ העיקריים על משאבים ואוכלוסיה, ושואלים לדעתם. ראש עיריית ערד בעבר למשל התנגד להקמתם של יישובי מבואות ערד משיקולי אינטרס עירוני צר. השיקול הלאומי מדולל פה עד מאוד.

פצצה נוספת מגיעה בסעיף תמים למראה, שאומר כי ״הוראות סעיף 12.1 יחולו על התכנית בשינויים המחויבים״. למילים הטכניות האלה אין פשר בעיני הקורא הסביר, עד שהוא מגלה כי מדובר בשם קוד למסע בירוקרטי-תכנוני מייגע, יקר ובלי סביר – להזכירכם, עדיין בשלב מקדים לתכנון עצמו – שידרוש ביצוע נוסף של רשימה ארוכה שכזו בשנית. זו בעצם רשימת מכולת של נספחים וחוות דעת, שכוללים: ״נספח תחבורה הכולל, בין השאר, התייחסות לתחבורה ציבורית; נספח תשתיות המתייחס למערכות התשתית הנדרשות, ובין השאר: ניקוז, ביוב, תחבורה, חשמל, מים ופסולת; נספח פרוגרמתי המתייחס, בין השאר, למבנה הדמוגרפי חברתי ולשירותי הציבור הנדרשים״.

כל מילה ברשימה הזו מסמלת שורה של מומחים או גופים ציבוריים שנדרש מהם שיתוף פעולה, עבודה מאומצת והררי ניירת ומסמכים. בשורה וחצי הזאת למשל נכללים עבודה מול משרד התחבורה, חברת החשמל, רשות המים, משרד הפנים ועוד, עם שלל אילוצים אינסופי. נספח הביוב למשל יכול לכלול צורך בבניית מתקן לטיהור שפכים, נספח החשמל יכלול תחנת שנאים וכדומה. מלבד ההשלכות של הדרישות הללו על עצם עלויות ההקמה של היישוב, עלויות התכנון לבדן מרקיעות שחקים.

רק לאחר השלמת כל ה״משימות״ הללו, והעמידה בהן בהצלחה, מגיעה המשימה הסופית: קבלת ״חוות דעת של ועדת המשנה של המועצה הארצית״, המכונה בפקידותית ״הולנת״ע״. זהו הגוף המאשר הסופי של התכנון בישראל, ״שומר הסף״ העליון, שהוא הריבון האמיתי בשאלת ההתיישבות. שם יושבים הפקידים, היועצים המשפטיים, אנשי הסביבה והטבע למיניהם, והם אלו שבכוחם לאשר או לדחות את מדיניות הממשלה שרוצה להקים יישוב. הולנת״ע היא הגוף הפקידותי העליון והחשוב ביותר בהליך התכנון, ויוזמות רבות נופלות בשלבי הדיון שם.

כל אחד מאינספור הגורמים שתוארו עד כה בשרשרת הזו יכול לעכב, להקשות, לבלום, למנוע ולייצר שורה ארוכה של דרישות ותנאים שיסרבלו את התהליך ואולי אף יחבלו בכולו. אלו לא תיאוריות, אלא מעשים שבכל יום. שורה ארוכה של יישובים שעברו בהחלטות ממשלה, נפלו בשלבי תכנית המתאר ומעולם לא הגיעו אפילו לתחילתו של התכנון לביצוע – רמת ארבל בגליל המרכזי הוא דוגמא בולטת לכך וגם רבים אחרים (חרוב הגליל, יששכר, דיה, עירא, תלה ועוד. ראו את הרשימה המלאה). לא מדובר רק בשאלה טכנית של זמן, עלויות או יעילות אלא בשאלה מהותית-עקרונית: תשלובת של ״שומרי סף״ השתלטו על המערכת, והדבר האחרון שהם רוצים לראות הוא יישוב יהודי חדש.

למי שרוצה להבין עד כמה חזקה הרתיעה מהקמת יישוב חדש, שימו לב לכך שאפילו התכנית המהירה להקמת דירות שנועדה לפתור את משבר הדיור בישראל, ״הותמ״ל״ (הוועדה למתחמים מועדפים לדיור), אותו ״סופר טנקר״ של דירות שנתניהו וכחלון הקימו לפני למעלה מעשור, גוף דרקוני שיכול להפקיע אדמות חקלאיות ולהשתלט על שטחי טבע ונוף, לא יכול להורות על הקמת יישוב חדש: ״הממשלה רשאית להכריז בצו על קרקע… כעל מתחם מועדף לדיור״ נאמר בחוק הותמ״ל, ״ובלבד שלא יוקם במתחם האמור יישוב חדש״.

נמשיך. בהנחה שהשלבים שתוארו כאן בוצעו בהצלחה, הגענו ליעד הנכסף: הפקדת שינוי לתכנית המתאר המחוזית להקמת יישוב חדש. אחרי שהתכנית הופקדה, היא נפתחת כמובן להתנגדויות, ורק אחרי דיון בהתנגדויות הללו (ולעיתים גם עתירות לבג״צ) היא סוף סוף תאושר וניתן יהיה להתקדם לשלב הבא, המפרך גם הוא.

מעטים היישובים שהצליחו לצלוח את מסע הייסורים שתואר עד כה, וגם הבודדים שהצליחו, עשו זאת לאחר שנים ארוכות מאוד. קחו למשל את הדוגמא הבולטת המרכזית מהשנים האחרונות: יישובי מבואות ערד. החלטת הממשלה על הקמת חבל ההתיישבות הזה התקבלה באוקטובר 2011. רק כעבור למעלה מעשור התכנית הופקדה להתנגדויות. עברו שנתיים נוספות ורק ביוני 2024 היא סוף סוף אושרה, וכיום – כעבור לא פחות מ-13 שנה (!) – מופיעים חמשת יישובי החבל בתכנית המתאר המחוזית דרום. רבים אחרים, לא הצליחו בכלל להגיע לשלב הזה.

אך אל תמהרו לעלוץ: הדרך להקמתם בפועל עוד ארוכה.

התכנית המקומית

כעת, אחרי השינוי בתכנית המתאר המחוזית, אפשר לגשת למנה העיקרית: תכנון מפורט של היישוב החדש! ברכותינו! כדי להתקדם לשלב הבא עליכם להתמודד עם שני יריבים אימתניים: הועדה המחוזית לתכנון ובניה, ויצור חדש שטרם הכרנו – הולקחש״פ. אני לא ממציא. מדובר ב״וועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים״, שהיא זו שמאשרת לבצע שינויי יעוד בקרקע ולהפוך קרקע חקלאית או פתוחה לקרקע שמיועדת לבניה עבור היישוב החדש.

הועדה הזו מונה 15 חברים והיא אמורה לבחון האם התכניות שמוגשות לה ״עומדות בקריטריונים תכנוניים שמטרתם שמירה על הקרקע החקלאית והשטחים הפתוחים״. הגוף הזה פעמים רבות מטיל וטו ומקשה על ההליך כולו – אם יש התנגדות לשנות את ייעוד הקרקע, אין בכלל איפה להקים יישוב.

במידה וצולחים את חוות הדעת של הולקחש״פ, מתחילה העבודה האמיתית. זה השלב שבו בוחנים את השטח המיועד להקמת היישוב, בוחרים את המיקום הסופי שלו וקובעים את גבולותיו וצורתו הבסיסית. זהו תהליך ארוך ומתיש שכולל בדיקה מקיפה של שורה ארוכה של נושאים: השפעות על הנוף, על הסביבה, על בעלי החיים, ארכיאולוגיה, שימור עצים, ניקוז, ביוב, תחבורה, חשמל, מים ועוד ועוד היבטים, שכמעט תמיד יגברו על האינטרס הלאומי והחזון הציוני. תכניות רבות מתעכבות שנים בשל אזורי קינון של עופות או מרחבי מחיה של מכרסמים. גם לפקיד היערות – האחראי על אישור עקירתם של עצים – יש מה לומר בשלב זה (לרוב: ״לא״) וכמוהו שלל ארגוני סביבה, טבע ודין.

בנוסף נדרשים נספחים מפורטים של תחבורה, מים, חשמל, ניקוז, ביוב וכדומה. נושאים שנבדקו ברמה העקרונית בשלבים הקודמים, כעת נדרשים לתכנון מפורט יותר. גם כאן מדובר בתהליך יקר מאוד שעלותו יכולה להגיע למיליונים, ומי שנדרש להעמיד את הסכומים הללו היא פעמים רבות הרשות המקומית שבתחומה אמור לקום היישוב. מדובר בהוצאה כספית משמעותית ביותר שרבות מהרשויות באזורי הכפר מתקשות לעמוד בה.

גם השלב הזה הוא דרך חתחתים ארוכה וקשה שרבים היישובים שלא עמדו בה. קחו למשל את היישוב החדש ניצנה, שאמור לקום בפתחת ניצנה על בסיס הכפר החינוכי שנמצא במקום. מקום היישוב מופיע מזה שנים רבות בתכנית המתאר המחוזית, והחלטת ממשלה בעניינו התקבלה עוד בשנת 2001. כל שהיה נדרש הוא ״רק״ להוציא תכנית מפורטת ליישוב. אבל שימו לב: התכנית המפורטת הוגשה לועדה המחוזית רק בשנת 2015. מאז לקחו עוד לא פחות מ-10 שנים לאשר אותה סופית, והיא פורסמה רשמית רק באפריל 2024.

במסמכי התכנית נכתב כי ״היישוב מיועד לתרום לביסוס אגן ההתיישבות״ באזור. חלפו למעלה מ-25 שנה מאז הוחלט על הקמתו. כיצד הוא אמור לסייע ״לביסוס״ התיישבות ולתת מענה לצורך שהיה בוער כבר לפני חצי יובל? יקחו עוד שנים רבות עד שהיישוב יוקם בפועל ועד אז התנאים והסביבה שיצרו את הצורך בהקמתו כבר ישתנו באופן כה יסודי, שספק אם המענה שמדיניות ממשלת שרון הראשונה (!) רצתה להשיג כאן עוד תהיה רלוונטית לגודל האתגר.

התכנון המפורט לביצוע

נניח שאתם מהמיעוט הנבחר שהצליח לצלוח את מסכת העינויים עד כה. הצלחתם להוביל שינוי בתכנית המתאר המחוזית (וחלפו עשר שנים), והצלחתם לאשר תכנית מתאר מקומית ליישוב (עשר שנים נוספות), עכשיו נותר לבנות בתים! אז זהו, שלא. תכנית המתאר שיש לכם ליישוב היא בסופו של דבר מסמך די כללי, היא קובעת רק איפה יקום היישוב, ובאופן כללי איפה יעברו הכבישים, איפה יהיו מבני הציבור, היכן ייפרסו התשתיות וכדומה. אבל זה לא מספיק כדי להתחיל בעבודות.

מה שצריך עכשיו הוא תכנון מפורט לביצוע, כזה שיורד לדקויות הנדסיות שאפשר לתת לקבלן שיתחיל לעבוד. פה תהיה התייחסות לכל הפרטים הקטנים והמעשיים הרלוונטיים. וגם כאן, כמובן יבואו לידי ביטוי שורה ארוכה של התניות ובעיות. מעבר לדברים האלמנטריים – שעולים המון כסף – כמו תכניות ביוב, כבישים, חשמל, מים וכו׳, שמצריכות תיאום עם שורה ארוכה של משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים, פה ייכנסו שוב גורמים שכבר פגשנו בעבר.

אותם גורמים, אחרי שכבר ״אישרו״ את התכנית הכללית, כעת יערימו קשיים נקודתיים: מגרש מסוים שלא ניתן לבנות בו בגלל עצים לשימור; שטח מסוים שמחייב טיפול מיוחד מסיבות נופיות; אזור אחר שמחייב פתרונות ניקוז מיוחדים; ואחר שנדרשת בו התחשבות במרחב גידול של בעלי חיים שונים. וכן הלאה וכן הלאה. אלו עוד שנים ארוכות של תכנון, עלויות, בחינת חלופות ומשא ומתן עם שלל הגורמים שמלכתחילה לא מתלהבים מהרעיון של הקמת יישובים ואין להם בעיה לדרוש שינויים ולהטיל מגבלות על התכנון המפורט.

רק אחרי השלב הזה מגיעים סוף סוף לשלב הסופי, הקרב האחרון ששליט המבוך שמר בשבילו את היריב המר מכולם: רשות מקרקעי ישראל, הגורם שמקצה את המגרשים בפועל למתיישבים. גם פה רבות המניעות והעיכובים. לרמ״י יש כללים והגיון משלה, והיא מסוגלת לעכב מכרזים מכל מיני סיבות. ביישוב שיזף שבנגב, למשל, עומדים עשרות מגרשים מפותחים מזה כשנתיים, אך המכרזים טרם יצאו. זהו אחד היישובים הבודדים שהוקמו בשנים האחרונות, על בסיס תכניות מתאר והחלטות ממשלה שקדמו למהפכה התכנונית של תמ"א 35, ולמרות זאת נמצאה דרך לעכב ולסבך את השיווק. רשות מעכבי ישראל.

כדי לקבל תמונת מצב על משך הזמן שנדרש בשלבים האלו, האחרונים ו״הקלים״ לכאורה, קבלו את הדוגמא של היישוב כרמית בנגב. החלטת הממשלה על הקמת היישוב התקבלה עוד בשנת 1999, והוא התבסס על נקודה שהייתה קיימת כבר בתכנית המתאר המחוזית קודם לכן. התכנית המפורטת של היישוב אושרה כבר בשנת 2006 – מהירות הבזק ביחס ליישובים אחרים שתוכננו אחרי המהפכה התכנונית של תמ״א 35 – אך התכנון המפורט והביצוע לקחו עוד עשור. המשפחות הראשונות נכנסו לבתים רק בסוף יולי 2016. עשר שנים רק לשלב האחרון וה״פשוט״ יותר מבחינה בירוקרטית.

ובכל זאת, ״הוקמו״ יישובים

התוצאה בפועל היא שאין כמעט יישובים חדשים שהליכי התכנון שלהם התחילו אחרי כניסתה של תמ״א 35 לתוקף. כל הפרסומים בתקשורת ובערוצי המדיה של שרי הממשלה בתקופה הזו על הקמתם של יישובים אינם אלא אחיזת עיניים ומצג שווא. לעיתים קרובות מדובר על החלטות ממשלה שרק מניעות את תחילתו של תהליך התכנון הארוך, בהתאם להנחיית מזוז שתוארה לעיל, ושספק אם בכלל יתגשמו אי פעם. במקרים המעטים שבהם אכן עלו יישובים חדשים לקרקע, מדובר בסיומם של הליכי תכנון ישנים מאוד שמתבססים על תכניות מתאר מחוזיות שאושרו בדרך כלל בשנות ה-70 וה-80 או על החלטות ממשלה שהתקבלו לפני שנת 2005. במהלך התחקיר זיהינו רק מקרה חריג אחד, שנובע מהצורך ליישב מחדש את מפוני חבל עזה, שהליכי התכנון שלו התחילו והסתיימו בהצלחה תחת משטר תמ״א 35.

לא מאמינים? הנה הפירוט.

היישוב שיזף ברמת הנגב, שאוכלס בשנת 2011, מופיע כבר בתכנית המתאר המחוזית של מחוז דרום שהופקדה עוד בשנת 1993; היישוב חירן שבנגב המזרחי, שנמצא בשלבי פיתוח והקמה, קיים גם הוא בתכניות המחוזיות הישנות. שימו לב ללוחות הזמנים: החלטת ממשלה בעניינו התקבלה כבר בשנת 1999 על ידי ממשלת ברק. היישוב אושר בתכנית המתאר המחוזית כבר בשנת 2002. עשור לאחר מכן (2012) אושרה התכנית המקומית המפורטת, ורק כעבור עוד עשור (2022) יצאו המכרזים הראשונים. כיום, 27 שנים אחרי החלטת הממשלה בעניינו, טרם הוקם במקום הבית הראשון.

עוד בדרום: התכניות המחוזיות להקמת היישוב אליאב באזור לכיש, אושרו במאי 2005, ממש ערב כניסת תמ״א 35 לתוקף. התכניות ליישוב גבעות בר שליד רהט אושרו בשנת 2003, וכך התכניות ליישוב כרמית שליד מיתר. היישוב גבעות עדן שבשפלת יהודה, בנוי על תכנית שהוגשה כבר ב-2003. וכפי שאפשר לשים לב, גם היישובים הללו, שעברו את שלבי התכנון הקריטיים לפני ה"מהפכה" התכנונית הפוסט-ציונית, התעכבו במשך שנים ארוכות נוספות עד שהפכו למציאות.

וכמובן – אי אפשר בלי היישוב ה״חדש״ רמת טראמפ בגולן, שאינו אלא מחזור של שכונה קיימת של היישוב קלע אלון. ישרא-בלוף על מלא. שום דבר מזה אינו סוד, כפי שנכתב במשפט הראשון של תכנית המתאר המקומית, שעיקרה הוא ״ביצוע שינויים בתכנון השכונה המזרחית של קלע אלון שברמת הגולן, כדי להתאים אותה לצרכים של השכונה הראשונה של הישוב רמת טראמפ״.

עוד קבוצה של יישובים ש״הוקמו״ לכאורה בשנים האחרונות הם יישובי המפונים מגוש קטיף. ברובם המוחלט של המקרים מדובר בהרחבה של מושבים קיימים. כרמי קטיף הוא הרחבה של המושב אמציה; גני טל הוא הרחבה של קיבוץ חפץ חיים, נצר חזני היא הרחבה של מושב יסודות, שבי דרום הרחבה של ניר עקיבא וכך גם ניצן שבחוף אשקלון. מבחינה פורמלית מדובר ביישובים ״חדשים״ עם סמל יישוב נפרד אבל מבחינה מעשית ותכנונית הם הרחבות צמודות דופן של נקודות קיימות.

היישוב נטע באזור לכיש הוא חדש אמנם, אך הוא הוקם על בסיס תכניות מתאר משנות ה-80 והחלטת ממשלה מ-1998. היישוב באר גנים, הסמוך לאשקלון, נמצא על שטח שיועד מלכתחילה להרחבה עתידית של העיר אשקלון, ומסומן כשטח למגורים מזה שנים רבות.

גם שלושת יישובי חלוצה של מפוני ההתנתקות (שלומית, נוה ובני נצרים) מתבססים על תכניות ישנות מאוד של הקמת חבל שלום כחלק מתכנית פינוי היישובים מחבל ימית במסגרת הסכם השלום עם מצרים, והחלטת ממשלה ראשונית בגינם התקבלה עוד בשנת 2001. אפילו במסגרת התכנית הלאומית לפינוי היישובים מחבל עזה, מוסדות התכנון עשו הכל כדי שלא להקים יישובים חדשים ולהרחיב את פריסת ההתיישבות היהודית.

החריג היחיד בכל הרשימה הזו הוא בני דקלים שבחבל לכיש, שנועד לקלוט את מפוני היישוב נווה דקלים ולשמש כמרכז אזורי עבור שאר יישובי המפונים באזור. ככל הידוע לנו הוא היישוב החדש היחיד שהוקם מתחילה ועד סוף אחרי מהפכת האקטיביזם התכנוני, ונחזור אליו בהמשך.

מפעל הנקניקיות

לא רק שהתהליך ארוך, בלתי סביר ואפילו אנטי-דמוקרטי, אלא שהתוצרים שלו שערורייתיים במיוחד. גם כשיישובים שונים צולחים את הסאגה הזו, הם עוברים שינויים ותמורות דרמטיים, שקשה שלא לתאר אותם כהתעללות בירוקרטית. אני מציע לקורא לשבת חזק כי הסיפורים פה מקוממים ביותר.

דפדפו נא במפה למרכז הגליל אל רכס תורען, ששולט מצפון על בקעת בית נטופה ומדרום על כביש חיפה-טבריה (77), ובערבית נפוצה: מרחב נצרת-כפר כנא, שטח אסטרטגי לכל הדעות. על הרכס הזה יושבים שני יישובים יהודיים קטנים: קיבוץ בית רימון בקצה המערבי, והיישוב הקהילתי מצפה נטופה בקצה המזרחי.

בשל מיקומו האסטרטגי תוכננה בתכנית המצפים הוותיקה הקמה של נקודה נוספת על ההר – בין שני היישובים הללו, כדי ליצור רצף התיישבותי ולחזק את האחיזה במקום. במפות המקוריות היא נקראה ״בית רימון ב״ כפי שניתן לראות כאן:

בשנת 1999 התקבלה החלטה על הקמת יישוב בנקודה המדוברת, ולאור המיקום האסטרטגי שלה נאמר שיש לבצע זאת ״במהירות המרבית״, דחיפות שקיבלה משנה תוקף אחרי מהומות אוקטובר 2000 שבהן נחסמו הכבישים באזור לתנועת יהודים.

היישוב נכלל גם בתכנית של ממשלת שרון הראשונה להקים שורה של יישובים חדשים בנגב ובגליל, וב-2004 הוגשה בקשה לשינוי תכנית המתאר המחוזית עבור הקמת היישוב, שהיה אמור להכיל 500 משפחות. אבל כלום לא עזר: התכנית נדחתה בוועדה עקב התנגדויות מצד הארגונים הירוקים והכפרים הערביים בסביבה, ועל אף מאבק בשטח שכלל הקמה של מאחז באזור והצבת קראוונים, התכנית נגנזה.

ממשלות ישראל לא אמרו נואש, ותכנית חדשה נרקחה. שימו לב לפער בינה לבין הכוונה הציונית-התיישבותית המקורית באזור. בשנת 2014 עברה החלטת ממשלה להקים על רכס תורען ״יישוב ייחודי קהילתי המיועד לאוכלוסיית הצרכים המיוחדים״, ואחרי דיונים במוסדות התכנון וכל התהליך שתואר לעיל בפירוט, התקבלה החלטה גם לגבי המיקום שלו: צמוד ליישוב הקיים קיבוץ בית רימון. לא רק זה – היישוב הוקטן ל-350 משפחות בלבד, כאשר 20 אחוז מתוכם צריכים להיות מוקצים לאוכלוסיה בעלת צרכים מיוחדים. מי שחלם על וילה עם נוף לעמק, התכנית מתירה מגרשים קטנים מאוד, בגודל 250 מ״ר בלבד, וכמעט ולא מאפשרת שטחים לפיתוח מסחרי (1,000 מ״ר בנוי סה״כ בכל היישוב). למעשה לא מדובר ביישוב חדש, בעל יכולת קיום עצמאית, אלא בהרחבה של קיבוץ בית רימון הוותיק, שתתפקד כסוג של כפר טיפולי לבעלי צרכים מיוחדים.

שימו לב למרחק בין החזון המקורי לביצוע. במקום רצף התיישבות – בנייה צמודת-דופן ליישוב קיים. במקום התיישבות חזקה ואטרקטיבית – בתים קטנים על מגרשים מיניאטורים, עם דגש על אוכלוסיה נתמכת. ובמקום הקמת היישוב ״במהירות המירבית״, דחייה, מריחה ומסמוס של למעלה מ-25 שנה, והשעון עוד מתקתק. זהו התוצר של ״מוסדות התכנון״ שלנו.

דוגמא מעניינת נוספת היא חבל ההתיישבות במבואות ערד. בשנת 2011 עברה החלטת ממשלה חגיגית על ״הקמת חבל התיישבות באזור מבואות ערד״, זאת, ״במסגרת החזון הציוני להפרחת הנגב… ובמטרה להגדיל את היצע הדיור, אגב העתקת מחנות צה"ל לנגב״. מטרות נאות בהחלט. הדגש על החזון הציוני והקשר למעבר צה״ל לנגב עלול לעורר ציפייה בדבר הקמתם של שרשרת יישובים יהודיים במרחב.

אבל שימו לב מה קרה. כבר בשנת 2014, החליטה המועצה הארצית לתכנון ובניה לאשר הקמה של חמישה יישובים, שאחד מהם יהיה מיועד לאוכלוסיה הבדואית. עשר שנים לאחר מכן אושר לבסוף שינוי בתכנית המתאר המחוזית שכוללת את מיקום היישובים הללו וההנחיות להקמתם.

בינתיים הסתבר שבתכנון החדש היישוב הבדואי יהיה הגדול מכולם: ארבעת היישובים לאוכלוסיה הכללית מתוכננים ל-500 משפחות והיישוב הבדואי ל-1,000. מבחינת אוכלוסיה מדובר בפערים גדולים יותר. בתכנית נקבע כי בזמן שהיישובים הרגילים מתוכננים לצפי אוכלוסייה של כ-1,800 נפש, היישוב הבדואי מתוכנן ללא פחות מ-5,000 נפש. כלומר הוא לבד יהיה כ-70% מארבעת היישובים האחרים יחד. וזה כמובן בלי לציין את העובדה שהיישובים הלא בדואיים אינם מוגדרים כיישובים יהודיים דווקא, אלא ״לאוכלוסייה הכללית״, בהם יכולים להתגורר כמובן גם בדואים.

לא רק זאת, על פי התכנית ארבעת היישובים ה״רגילים״ יהיו צפופים ביותר. מדובר שם במגרשים של כ-330 מ״ר בלבד. ביישוב הבדואי יהיו 1,000 דונם שטח בנוי עבור 1,000 משפחות. כלומר – דונם למשפחה.

זה מה שקורה ל״חזון הציוני להפרחת הנגב״ כשהוא עובר את מטחנת הבשר הפוסט-ציונית של מוסדות התכנון.

יש אלטרנטיבה

היישוב החדש היחיד שהוקם בעקבות ההתנתקות הוא בני דקלים שבאזור לכיש. לוחות הזמנים להקמתו מלמדים על האלטרנטיבה למציאות הנוכחית וכיצד ניתן להקים יישוב כאשר המערכות השלטוניות סבורות שיש אינטרס בדבר.

מדובר ביישוב שנועד להיות מרכז אזורי ליישובי המפונים האחרים בסביבה. הקמתו נכללה בתכנון ההתנתקות, ובשל כך הטיפול בתכנית הזו היה חריג ומהיר במיוחד. השינויים בתכנית המתאר המחוזית נעשו במקביל לעבודה על התכנית המקומית המפורטת של היישוב, וכך תהליכים שבדרך כלל נעשים אחד אחרי השני נעשו בו זמנית ובמהירות שיא. שתי התכניות הוגשו להפקדה במהלך שנת 2007, ושתיהן אושרו סופית עד סוף שנת 2008. עבודות התשתית הסתיימו בשנת 2011, והמשפחות הראשונות עברו לבתי הקבע כבר בשנת 2013.

בפרק הזמן הזה התרחשו כל התהליכים התכנוניים הנדרשים, כולל כל השלבים הארוכים והסיזיפיים שתוארו פה בהרחבה, ואף הצליחו לטפל במסכת התנגדויות ואפילו שינוי של מיקום היישוב תוך כדי הדיונים. ומי שדאג – אפילו נמצאו פתרונות לבתי הגידול של המגוון הייחודי של פרוקי הרגליים המקומיים.

כיצד קרה הנס? התשובה די ברורה. האינטרס המערכתי הפוסט-ציוני של קידום תכנית ההתנתקות היה גדול יותר מהאינטרס הפוסט-ציוני שלא להקים יישובים. לכן המערכות והממסד התכנוני התגייסו באופן מלא. כשהם רוצים, אפשר גם אחרת. והמסקנה עולה מאליה: בניגוד לאינטרס הפוסט-ציוני של ״עידן השלום״ לעקור חבלי ארץ ולמסרם לרשות הפלסטינית שלטובתו הם מתמסרים, האינטרס של קידום התיישבות יהודית בנגב ובגליל נתפס כאינטרס זר ועוין, ולטובתו לא רק שאין לקדם תהליכים ולקדמם, אלא להיפך.

אבל הלקח החשוב הוא בכל זאת שכשרוצים אפשר לקדם תהליכים במקביל, לנהל דיונים יעילים, לקבוע לוחות זמנים מהירים ולהטיל על המערכת דד-ליינים להתקדמות. לא צריך להמציא את הגלגל, צריך רק לרצות. פעם פשוט קראו לזה ציונות.