לממשלות ישראל אין סמכות להורות על הקמת יישובים ולעצב את מדיניות ההתיישבות. 30 היישובים שלא הוקמו, והחלטה פקידותית אחת ששינתה את הכל

השבוע לרגל יום ירושלים, הממשלה הודיעה בחגיגיות על הקמת שני יישובים חדשים – אחד במועצה האזורית מבואות החרמון שבצפון רמת הגולן ואחד בגליל התחתון באזור צומת גולני. ההחלטה התקבלה בהתלהבות רבה ולאור המכה הקשה שנפלה על הצפון במלחמה היא אכן מתבקשת, אבל שאלה חשובה יותר מרחפת מעל הכל: האם ההחלטה הזו בכלל תתממש?
אם יש משהו אחד שלמדנו מההיסטוריה של הקמת יישובים בישראל, היא שרוב הסיכויים הם שהתשובה שלילית.
כרונולוגיה של כישלונות
בבדיקה שערכנו ישנם לא פחות מ-28 יישובים שהוחלט על הקמתם בהחלטת ממשלה, חלקם לפני יותר מ-20 שנה, שמעולם לא הוקמו. לכל יישוב כזה סיפור מעט שונה, חלקם לא קודמו כלל במוסדות התכנון, חלקם קודמו בשלבים מסוימים אך לא הגיעו לנקודת הסיום, ורק אחד מהם – חירן – מגיע בימים אלו לשיווק, וגם זה במתכונת מצומצמת ומוקטנת מהתכנון המקורי.
להלן הרשימה המלאה:
בשנת 1999, עוברת החלטה מספר 5007, להקים בנגב יישוב בשם ׳נוה תמרים׳ בשטח המועצה האזורית רמת נגב.
בהחלטה 2265 מה-21.7.2002, הוחלט על הקמתם של 12 יישובים: חרוב הגליל, יששכר (מ.א. זבולון), רמת ארבל (גליל תחתון), קדמת כנרת (ליד עין גב), גבעת חוחית ועוד שני יישובים נוספים על רכס הגלבוע, גבעת אבימור (ליד לטרון), עירא (ליד צומת שוקת בנגב), משמר הנגב ב׳, כרכור (צפונית לבאר שבע), פארן ב׳ (ערבה התיכונה) חירן.
מכל היישובים הללו רק חירן מוקם כיום באיחור רב, וגם זה מכיוון ששלבי התכנון הקריטיים שלו קודמו לפני ״המהפכה השיפוטית״ בתחום ההתיישבות, שתוצג בהמשך. חלק מהיישובים הללו עתידים לחזור שוב ושוב בהחלטות ממשלה ״חגיגיות״ נוספות על הקמת ישובים. כפי שנראה להלן.
בשנת 2011, עוברת החלטת ממשלה מספר 3782, ״הקמת חבל התיישבות באזור מבואות ערד״. ההחלטה הזו התקדמה בעצלתיים במוסדות התכנון ועשר שנים מאוחר יותר, תעבור החלטה נוספת לגבי יישובים ספציפיים באזור הזה, שגם הם טרם הוקמו.
הלאה. ב-22.11.2015, בהחלטת ממשלה מספר 748 – ״בחינת הקמת יישובים חדשים בנגב״ – הוחלט על הקמת חמשת היישובים הבאים: שלח – יישוב קהילתי בין אשלים לפתחת ניצנה, נווה גוריון – יישוב בין רתמים לרביבים סמוך לביר הדאג׳, דיה – יישוב קהילתי סמוך לכביש 80 ליד ערערה בנגב, יישוב קהילתי סמוך לאשל הנשיא ויישוב קהילתי נוסף בשם דניאל, סמוך למרכז הטיפולי עלה נגב (היישוב הזה בשלבי הקמה).
שנתיים וחצי מאז התקבלה ההחלטה הזו, ביוני 2018, התקיים דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בראשות ח״כ קיש – והוא התרעם – ״לא יכול להיות שעברו שנתיים וחצי ולא קרה כלום… מנהל התכנון ומשרד האוצר מעכבים החלטת ממשלה. מדוע טרם קויים דיון?״
חודשיים לאחר מכן, באוגוסט 2018, אכן התקיים דיון במועצה הארצית לתכנון ולבניה והוחלט לדחות את הקמת היישובים דיה; נווה גוריון ואשל הנשיא שנכללו בהחלטת הממשלה.
בספטמבר של אותה שנה מחליטה הממשלה – בפעם השנייה כבר – להקים את היישוב נווה תמרים בנגב, לאחר שהוא כבר צלח חלק ניכר מהליכי התכנון ואושר על ידם. היישוב טרם קם.
ב-8.11.2020, עוברת החלטה מספר 511, להקים ישוב חדש בעוטף עזה ליד שדרות בשם הזמני ״חנון״, המרמז על בית חנון העזתית, זאת ״בהתאם למדיניות הממשלה לקידום פיתוח הפריפריה ולמשיכת אוכלוסייה מהמרכז לנגב ובהתאם למדיניות הממשלה בדבר חיזוק ההתיישבות באזור עוטף עזה״. היישוב לא הוקם.
בדצמבר 2021, עוברת החלטה מספר 864, שעניינה ״תכנית לעידוד צמיחה דמוגרפית בת קיימא ביישובי המועצה האזורית גולן וקצרין לשנים 2022 – 2025״ – שכוללת את הקמתם של שני יישובים: אסיף ומטר, המיועדים לקלוט 2000 משפחות כל אחד (!). יישוב אחד תוכנן לקום סמוך לצומת השריון במרכז הרמה ואחד נוסף בדרום הרמה. ההחלטה עברה ב״וועידת הגולן״ שיזמה ממשלת בנט, וגם יוחצ״נה כהלכה. היישובים טרם הוקמו.
מעט לאחר מכן הודיעה אותה ממשלה בחגיגיות על הקמתו של חבל התיישבות במרחב הנגב הצפוני, בשם ״מבואות ערד״ החלטה 1325 מה 27.03.2022, כעשר שנים לאחר ההחלטה הקודמת בנושא, והפעם הומלץ ספציפית על הקמתם של חמישה יישובים [מבואות ערד 1, 2, 3, 5 ו 6]. התכניות הללו עברו לפני כשנה את המועצה הארצית לתכנון ובניה, והוחלט שאחד מהם יוקצה לאוכלוסיה הבדואית.
חודש לאחר מכן הוחלט גם על הקמת סדרה של יישובים סביב כביש 25 בין באר שבע לדימונה, בהחלטת ממשלה 1358 מה-10.4.2022: גבעת עדרים, עומרית, טלם, טליה, תלמה. באותו יום החליטה הממשלה גם על הקמת יישוב עירוני צפונית ללהבים בשם תלה (החלטה 1360).
ולסיום – ביולי 2023, קיבלה הממשלה את החלטה 711, בה הוחלט פעם נוספת על הקמת היישוב רמת ארבל בגליל, החלטה שעדיין לא התקדמה בצנרת התכנון.
החלטה פקידותית אחת ששינתה הכל
בשורה התחתונה, מדובר בכ-30 יישובים שעברו בהחלטות ממשלה, חלקם מספר פעמים, שנבלמו, מוסמסו וסורסו במוסדות התכנון בדרכים שונות ומשונות. ממשלות ישראל מצהירות בקול גדול על הקמת היישובים הללו, ראשי המועצות מודים לממשלה וכולם מוציאים הודעות לעיתונות, אבל בשורה התחתונה – יישובים אין.
אחת הסיבות לכך היא החלטה שקיבל היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז עוד בשנת 2004, בשם ״נוהל קבלת החלטה בנושא הקמת ישובים חדשים״ (הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ 1.1800). החלטה זו הוציאה את תחום הקמת היישובים לחלוטין מסמכותה של הממשלה הנבחרת והעבירה את מרכז הכובד לפקידות ולמוסדות התכנון.
על פי הנוהל החדש, החלטת ממשלה ״חייבת להתבסס על עבודת מטה מקצועית, בשיתוף כל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, שתביא בחשבון את מדיניות התכנון הכוללת, את החלופות האפשריות ומגוון היבטים הכרוכים בהקמת יישוב״.
ובתרגום מפקידותית לעברית מדוברת, הכוונה היא לתעדף שיקולים הנוגעים לסביבה, תשתיות וכדומה, שבהם עוסקים בדרך כלל ״הגורמים המקצועיים״ על פני שיקולים של מדיניות לאומית ודמוגרפית, שאותם מבטאת הממשלה.
לא רק זה, ההנחיה של מזוז קובעת במפורש שאפילו אם הממשלה ממש ממש רוצה להקים יישוב במקום מסוים משיקולי מדיניותה, היא לא תוכל לעשות זאת ולא תוכל אפילו לנסח החלטה בהתאם. שימו לב:
״החלטת הממשלה בעניין הקמת יישוב תהיה בניסוח עקרוני-כללי, ובזהירות המתחייבת, באופן שלא ישלול את שיקול הדעת המקצועי המוקנה בחוק לגופים המופקדים על היבטים שונים הכרוכים בהקמת יישוב, כגון מוסדות התכנון״.
אתם מבינים? הממשלה צריכה להתנסח ״בזהירות המתחייבת״ כדי לא לפלוש לתחום סמכותם של בעלי ״שיקול הדעת המקצועי״. ואם זה לא מובן דיו, מזוז מפרט:
״לפיכך, אין לכלול בהחלטה הוראות תכנוניות החלטיות, כגון מיקום ותיחום מדויק של הישוב החדש. בהיבטים אלה רשאית הממשלה להביע מדיניותה, אך לא להחליט במקום הרשות המוסמכת״.
כל שנותר לממשלות ישראל לעשות במדיניות ההתיישבות הוא רק ״להביע מדיניותה״ ״בניסוח עקרוני-כללי״ אך בשום פנים ואופן ״לא להחליט במקום הרשות המוסמכת״. פשוט לא יאומן.
רבים אינם מכירים את ההנחיה הזו אבל היא גזרה עונש מוות של ממש על ההתיישבות בארץ. היא הוטמעה דה-פקטו בתמ״א 35, תכנית המתאר הארצית שקובעת את מדיניות התכנון של ישראל (למיטיבי לכת: חפשו שם סעיף 13 ״הקמת יישוב חדש״). וזו הסיבה העיקרית לכך שכמעט ולא הוקמו יישובים חדשים ב-25 השנים האחרונות. היישוב חירן, היחיד מרשימת היישובים הללו שהוקם בפועל, סיים את תהליכי שינוי תכנית המתאר המחוזית בטרם עברה תמ״א 35, ורק בשל כך הוא זוכה לקום, וגם זאת באיטיות ובאיחור רב.
מוסדות התכנון, הגורמים המוסמכים וכל המותגים הפקידותיים האחרים שמופיעים במלל הזה, אוחזים בתפיסות פרוגרסיביות בתחומים רבים. הם לא רואים בהתיישבות יהודית ערך ראוי, מעדיפים שימור של ״ערכי סביבה ונוף״, ונוטים לראות באוכלוסייה הערבית המקומית אוכלוסייה ״ילידית״ הדורשת אפליה מתקנת, סובסידיות, תכנון נרחב ומקיף וכדומה. הנחייתו של מזוז הפקידה את ההתיישבות היהודית בארץ ישראל בידם של אנשים מסוג זה. והתוצאות בהתאם: ההתיישבות הערבית פורחת, והיהודית דועכת.
ממשלות ישראל שמנסות להיאבק במשבר מכריזות שוב ושוב בכותרות מפוצצות של החלטות ממשלה על ״מדיניות״ שנועדה לחזק את ההתיישבות, מסרסות את עצמן באופן מובנה באמצעות משפט אחד קטן שמופיע כמעט תמיד בהחלטות הללו ״בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ 1.1800״. שש מילים מכושפות, שמעקרות את סמכויות הממשלה מתוך עצמן.
אם רוצים להציל את ההתיישבות היהודית בארץ ישראל, הממשלה צריכה להתחיל בהשבת סמכויותיה בתחום. אחרת נכתוב פה גם עוד 20 שנה על שורת היישובים שמעולם לא קמו בזמן שאיבדנו את הנגב והגליל.
אני חושב שדוגמה מיוחדת הוא הישוב נווה תמרים שתוכנן להקמה בידי קבוצה עסקית פרטית על קרקע פרטית, וכל התכנון על חשבון הקבוצה, ועדין הישוב לא הוקם. כאן אין שום תרוצים של עלויות כספיות וקרקעות.
הזוי. מדינה בהפרעה