האמת מאחורי מחדל הפוליגמיה בנגב

לאחרונה הגיש מבקר המדינה עדכון לדו"ח המעקב שלו בעניין המשילות בנגב, המשך לדו"ח קודם משנת 2021. הדו"ח עוסק בשלל תופעות בעייתיות בנגב ו"נותן ציון" לטיפול של הרשויות בכל תופעה. אחת התופעות הנדונות בהרחבה בדו"ח זו היא הפוליגמיה. כפי שנראה להלן, התופעה הזו היא יותר מעבירה על החוק – היא משנה את הדמוגרפיה של הנגב במהירות וגם תורמת להטמעת זהות "פלסטינית" בקרב הבדואים.

דו"ח המבקר מראה כי לא מדובר בכשל נקודתי אלא בדפוס שמתחזק עם השנים, אלפי תיקים שנסגרים ללא כתבי אישום ותמריצים כלכליים.  כבר שנים שרשויות המדינה עוסקות בתופעת הפוליגמיה בנגב: החלטות ממשלה, ועדות, הנחיות ומספרים. גם המלצות לא חסרות. הן נכתבו, גובשו, אומצו ואפילו שוכללו. תקנים הוקצו, נהלים נוסחו, ואפילו מנגנונים למניעת ניצול מערכות ציבוריות, כמו הקצאת קרקעות, נקבעו ונכתבו על הנייר. אך, מה שנכתב על הנייר נותר ברובו על הנייר. ההצהרות וההמלצות לא תורגמו לשטח.

תמונת מצב דמוגרפית ומגמות גידול

בראש ובראשונה הפוליגמיה היא ביטוי לסתירה שבין החוק הישראלי והחוק השרעי. על פי חוק העונשין הישראלי התשל"ז 1977, ריבוי נישואין הוא עבירה פלילית חמורה שעונשה עד חמש שנות מאסר. החוק המוסלמי לעומת זאת מתיר לגבר לשאת עד 4 נשים. בחברה הבדואית, הפוליגמיה נטועה עמוק בתוך מסורת משפחתית וחברתית ארוכת שנים.

על פי דו"ח המבקר, אוכלוסיית הנגב מונה כ-1.45 מיליון נפש, והאוכלוסייה הבדואית גדלה בקצב מהיר במיוחד. מאמצע שנות ה-90 היא גדלה פי שש, ונכון לסוף שנת 2023 היא חמישית מכלל אוכלוסיית המחוז, 325 אלף איש, כמעט מחצית מהם ילדים ובני נוער. כ-72% מהבדואים בנגב מתגוררים ביישובים מוכרים, אך השאר חיים בפזורה מחוץ למסגרת מוניציפלית מוסדרת.

בתוך המציאות הזו מתקיימת הפוליגמיה, שכאמור על פי הנתונים גדלה עם השנים. מעל 16 אלף נשים נמצאות בתאים משפחתיים פוליגמיים, ומספר הגברים שנושאים יותר מאישה אחת ממשיך לעלות.

המבקר עצמו מודה שלא מדובר בנתונים מדויקים, מכיוון שמתחת לפני השטח פועלת מערכת שלמה של הסתרה, גירושין פיקטיביים, נישואין לא רשמיים, רישומים כפולים ועוד. מבקר המדינה מצביע על פער של כ-46 אלף איש בין נתוני רשות האוכלוסין לבין הנתונים בשטח.

התמריצים

הפוליגמיה אינה רק תוצאה של חולשת אכיפה. היא גם תוצר של תמריץ. ריבוי נישואין מאפשר זכאות להטבות שונות מכוח החוק, למשל קצבת ביטוח לאומי להבטחת הכנסה ליחידה משפחתית שבה יותר משני בני זוג. הסבר על השיטה ניתן למצוא בדו"ח "לרקוד על כל החתונות: דוח הפוליגמיה בישראל – תמונת מצב והמלצות" של תנועת רגבים משנת 2018. הגבר מבצע "גירושין קטנים" מהאישה הראשונה בפני בית דין שרעי ואז נושא אישה שנייה. במילים אחרות, אף שלפי החוק הדתי הבדואי נותר נשוי, לפי החוק הישראלי הוא גרוש ועל כן זכאי לשאת אישה שנייה. כפי שנכתב בדו"ח הצוות הבין משרדי  בנושא התמודדות עם השלכותיה השליליות של הפוליגמיה בראשות מנכ"לית משרד המשפטים פלמור משנת 2018

"…בחלק מהמשפחות הפוליגמיות הבעל רשום בפועל כנשוי לאישה אחת בלבד, בעוד שאר הנשים להן הוא נשוי על פי הדין הדתי רשומות כרווקות עם ילדים או כגרושות. רישום כוזב מעין זה, מאפשר לחמוק מן הדין הפלילי, מבסס את הזכאות להטבות מסוימות (לדוגמה, קבלת קצבאות מוגדלות הניתנות לאימהות חד הוריות)…".

ואכן, רבות מן הנשים "הגרושות" הללו מצהירות על עצמן כחד-הוריות, כדי לזכות בקצבת הבטחת הכנסה מוגדלת ואז מעבירות אותה לבן הזוג שגירש אותן. מעבר לקצבת ביטוח לאומי הכרה כ"אם חד הורית" מביאה עימה הקלות והטבות נוספות. כפי שנכתב בדו"ח פלמור,

"למעלה מרבע מהמשפחות שתובעות הבטחת הכנסה, בקרב הבדואים בדרום, הן משפחות שבראשן עומד הורה עצמאי. נתון זה, מעורר תהייה רבה לאור אופייה המסורתי של החברה הבדואית בדרום. יודגש כי לא ניתן לקבוע בוודאות שמדובר בדיווח כוזב, ללא חקירה של הנתונים בפועל" .
כפי שמובא בדו"ח של תנועת רגבים, הנשים מתרצות את הישארותן במתחם הבעל המגרש מהחשש שאם יעזבו את המתחם לא יוכלו לראות את הילדים, ואת הילדים שנולדו לבעל 'המגרש' לאחר 'הגירושין' מיחסים שהתקיימו באונס.

בבדיקת המעקב התברר גם כי משפחות רבות במגזר הבדואי בנגב נהנות מהגדלה משמעותית של קצבאות הנכות באמצעות רכיב "תוספת תלויים". מקבלי קצבת נכות מקבלים תוספת לקצבה בגין בני זוג וילדים התלויים בהם כלכלית. באתר הביטוח הלאומי רשום כי "'תלויים' יכולים להיות בן זוג התלוי (לפי מבחן הכנסות) במקבל קצבת הנכות וכן ילד התלוי במקבל הקצבה. ילד עשוי להיות זכאי עד גיל 24 לפי הגדרות החוק (לומד, חייל וכד')." במשפחות פוליגמיות, סכום הקצבה גדל משמעותית עקב פרשנות רחבה למונח "תלויים", הכוללת יותר מאישה אחת ואת כל הילדים מכלל מערכות הנישואין. בפועל, פרשנות זו מובילה לזינוק חד בהיקף הקצבה, לעיתים בשיעור של מאות אחוזים. תופעה דומה מתקיימת גם ביחס לקצבאות שארים – במקרים רבים אלמנותיו של בעל אחד מקבלות כולן קצבת שארים נפרדת.

היבט נוסף של הפן הזה הוא קשרי נישואין גם עם נשים מהרשות הפלסטינית. לאחר שנולדים הילדים, ובחלוף זמן, האב פונה לביטוח הלאומי ומבקש לרשום אותם כילדיו הזכאים לקצבה, גם כאשר חייהם מתנהלים בפועל מחוץ לישראל. הרישום מתבצע כך שהילדים מיוחסים לאישה הראשונה, בעלת האזרחות הישראלית, אף שאינה אמם הביולוגית. וזה עובד גם בכיוון ההפוך: תושבות ישראל מהאוכלוסייה הבדואית נישאות לתושבי יהודה ושומרון, עוברות להתגורר שם, ועדיין ממשיכות לקבל קצבאות מביטוח לאומי אף שמרכז חייהן כבר אינו בתחומי המדינה.

ניסיונות האכיפה של המדינה לא הצליחו לבלום את התופעה. פערי מידע, יחד עם קושי להוכיח אי זכאות, מובילים לכך שהתשלומים ממשיכים לזרום.

פלסטיניזציה

לפוליגמיה יש גם השלכות על הזהות הלאומית של הבדואים. מדו"ח המבקר עולה כי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב מתקיימת תופעה של פלסטיניזציה. לפי הערכות גורמי הביטחון המצוטטות בדו"ח, כ־22% מהאוכלוסייה הבדואית בנגב כיום הם בעלי זיקה פלסטינית. יחד עם היחלשות המשילות באזור, הזיקה הזו יוצרת תשתית להזדהות ואף למעורבות באירועי אלימות וטרור נגד המדינה, תופעה אשר הוגדרה על ידי גורמי ביטחון כאיום אסטרטגי.

המבקר מצטט מנייר עמדה של השב"כ מאוגוסט 2024, הנושא את הכותרת "אתגרי השתלבות של החברה הבדואית במרחב המשותף – הסתכלות מהזווית הביטחונית", שם נכתב "בשנים האחרונות עוברת האוכלוסייה המוסלמית בנגב תהליך של 'פלסטיניזציה'. סיבה מרכזית לכך, היא נישואים בין אזרחים תושבי הנגב לתושבי הגדה ורצועת עזה, ותופעת איחוד המשפחות … הרשתות החברתיות, לצד הביקורים בגדה או ברצועת עזה, חושפות את הצעירים למאבק הפלסטיני ומייצרות נרטיב פלסטיני, וזיקה לרעיונות והתפיסות הפלסטיניות… האיום לטווח הרחוק – ככל שאוכלוסייה זו תלך ותגדל, מרכיב הזהות הפלסטיני יהפוך דומיננטי לעומת זה הבדואי או הישראלי".

בתוך המשפחה, בתוך הבית, מתרחש תהליך שקט של שינוי זהות. ילדים גדלים לאימהות פלסטיניות, לעיתים ללא מעמד, ומאמצים את הנרטיב שלהן. גם מערכת החינוך תורמת את חלקה. אלפי בני נוער מתחנכים אצל מורים שהוכשרו ברשות הפלסטינית. על פי התחזיות, עד שנת 2050 כ-40% ממשקי הבית הבדואיים בנגב (כ-40 אלף בתי אב) צפויים להיות בעלי זיקה פלסטינית חזקה.

אכיפה על הנייר

משילות מוגדרת כיכולתה של המדינה, באמצעות הרשויות הממלכתיות שלה, לפעול בגדר סמכויותיה ולהוציא אל הפועל את מדיניותה באופן אפקטיבי ויעיל. כאמור העונש על ריבוי נשים יכול להגיע למאסר של חמש שנים, אבל אף שהחוק קיים משנת 1977 הוא כמעט ולא מיושם. כדי לראות זאת, די להביט בנתוני האכיפה בדו"ח המבקר.

בין השנים 2022 ל-2024 הוגשו כתבי אישום רק בכ-3% מהמקרים. 3 תיקים מתוך 113. בשנת 2021 עמד הנתון על כ-5%. כלומר, ביחס לשנת 2024 חלה ירידה משנת 2021. באוקטובר 2024 הוקם בימ"ר דרום מחלק חקירות פוליגמיה המטפל בתיקי פוליגמיה. בשנת 2025 נרשם שיפור מסוים עם 20 כתבי אישום, אך ביחס להיקף התופעה מדובר באחוז שולי.

כל זה קורה גם כאשר בתי המשפט כבר אמרו את דברם. בפס"ד שניתן ברעפ 6413/19 אמין אבו סקייק נ' מדינת ישראל קבע השופט אלרון שבעבירות פוליגמיה יש לנקוט ענישה מחמירה ומרתיעה, כולל מאסר בפועל. אבל כפי שאנו רואים, המציאות רחוקה משם מאוד.

ומה הלאה?

לדברי המבקר, ללא גורם ממשלתי מתכלל, עם סמכויות רחבות, הנגב ימשיך להתרחק ממדינת ישראל.

להגברת המשילות ממליץ המבקר לפרקליטות המדינה ולמשטרת ישראל לבחון את השיעור הנמוך של הגשת כתבי אישום ולהגביר את שיתוף הפעולה להבטחת האכיפה. הוא גם ‏ממליץ למוסד לביטוח לאומי לבחון את נושא תשלום הקצבאות למשפחות פוליגמיות, ולהתאים את המשאבים העומדים לרשות מחלקת החקירות שלו כדי להילחם ביתר שאת בתופעה של קבלת קצבאות במרמה. בנוסף לכל ההצעות שטרם יושמו, יש לדעתי צעדים נוספים שיכולים לקדם את הטיפול בנושא:

• קביעת יעדי אכיפה שנתיים פומביים למשטרה ולפרקליטות, כולל פרסום מספר החקירות, כתבי האישום ופסקי הדין בתחום.
• קביעת מנגנון שיחייב את הממשלה לדווח אחת לשנה על היקף התופעה והטיפול בה.
• הרחבת יחידות החקירה של הביטוח הלאומי עם כוח אדם ייעודי לטיפול בהונאות הקשורות למשפחות פוליגמיות.
• הענשה חמורה לצד שלילת הטבות וקצבאות במקרים שבהם הוכחה הסתרת מבנה משפחתי או קבלת כספים במרמה.

כל עוד הפער בין החוק לאכיפה יוותר בעינו המגמה תמשיך ותתגבר. ההיסטוריה הישראלית כבר הוכיחה בעבר שכאשר המדינה מחליטה באמת, מתייצבת באמת ופועלת באמת, גם אתגרים שנראו בלתי אפשריים יכולים להשתנות.

רזיאלה גפן היא פרופסור לניהול ארגונים ומדעי ההתנהגות, חברת חוג הפרופסורים לחוסן לאומי.