״מדיניות הציפוף״ היא נזק אסטרטגי

החלטות תכנוניות נראות לנו בדרך כלל כמו עניין טכני של מתכננים ומהנדסים, אבל למעשה הן אלו שמעצבות את פני המדינה ואת חיינו במרחב העירוני והארצי שנים קדימה. תכנון זה מסליל את אזורי המחיה של אזרחי ישראל וקובע היכן יוקמו מוקדי הצמיחה הבאים, איזה אזורים יהפכו למרכז החיים הישראלי ואיזה ימשיכו להתרחק ממנו.

במאי 2022 אושר תיקון 4 לתמ״א 35, שנגע לסוגיית מדיניות הציפוף העירוני בישראל. בתיקון לתוכנית המתאר הארצית, עודכנו הוראות צפיפות המגורים ונקבע יעד של הגדלת הצפיפות במרחבים עירוניים. מאחורי השינויים הרבים האלה טמונה תפיסה תכנונית נחרצת: נוכח מגבלות משאב הקרקע והגידול הדמוגרפי בישראל, הבנייה העתידית בארץ צריכה להתרכז בעיקר בפיתוח ובהרחבה של אזורים עירוניים קיימים.

לכאורה מדובר בגישה שיש לה היגיון רב. ישראל מתמודדת עם גידול אוכלוסייה מהיר, מחסור בקרקע, עומסי תחבורה ועלויות גבוהות של הקמת תשתיות חדשות. אבל, לצד השאלה כמה אנשים ומבנים יכולים להצטופף במרחב מסוים, עולה שאלה מהותית יותר: איזו מדינה אנחנו רוצים לבנות?

מדינה אינה רק מערכת כלכלית. היא מרחב של חיים, תרבות, זהות וריבונות. כאשר רוב האוכלוסייה, מוקדי התעסוקה, הבריאות, התרבות וההשכלה מרוכזים באזור אחד, בעוד אזורים אחרים נותרים מאחור, לא מדובר רק בפערים חברתיים. מדובר גם בשאלה אסטרטגית. הגליל והנגב ויישובי הפריפריה אינם עוד אזורים על מפת התכנון אלא מרחבים בעלי חשיבות לאומית. הם משפיעים על הרציפות ההתיישבותית, על היכולת לשמור על נוכחות אזרחית יציבה ועל חיזוק האחיזה של המדינה בכל חלקי הארץ.

על פי הנתונים הדמוגרפיים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2023 בנפת באר שבע מתגוררים כ-480,000 אלף יהודים, ולצדם כ-323,5 אלף מוסלמים. בגליל והגולן, אזור הכולל את נפות עכו, יזרעאל, כנרת, צפת והגולן, מתגוררים כ-677 אלף יהודים, ולצידם אוכלוסייה לא יהודית משמעותית של 826.6 אלף איש , הכוללת 602.9 אלף מוסלמים, 121.3 אלף דרוזים וכ-102.4 אלף נוצרים.

נתוני ארגון "לב בגליל" מראים כי ב-1948 האוכלוסייה היהודית בגליל עמדה על37%, בשנת 1961 על 57.6% ומאז חלה ירידה מתמדת. מניתוח הנתונים שלהם עולה גם כי אם נמשיך בהתנהלות הקיימת, בשנת המאה למדינה אחוז האוכלוסייה היהודית בגליל יהיה זהה לזה שהיה ביום הכרזת העצמאות: 37% בלבד. הן הגליל הן הנגב אינם רק מרחבים גאוגרפיים בעלי חשיבות אסטרטגית, אלא גם אזורים בעלי מאפיינים דמוגרפיים ייחודיים, המחייבים התייחסות תכנונית ארוכת טווח המותאמת להרכב האוכלוסייה ולמגמות ההתפתחות של כל אחד מהם.

ללמוד מהפינים

הניסיון הבינלאומי מלמד שמדינות רבות אינן מסתפקות רק בחיזוק מטרופולינים גדולים, אלא משקיעות באופן מכוון באזורים מרוחקים ובאזורי ספר. פינלנד, למשל, רואה באזורי הגבול המזרחיים שלה אזורים בעלי חשיבות אסטרטגית, במיוחד על רקע המציאות הביטחונית מול רוסיה, והמדינה משקיעה בחיזוק תשתיות, שירותים ציבוריים ועמידות אזורית כדי למנוע היחלשות של אזורים אלה. ה־OECD עצמו הצביע על חשיבותה של מדיניות ייעודית לחיזוק אזורים אלה מבחינה כלכלית וחברתית.

נורבגיה פועלת לשימור יישובים פעילים וחיזוק הקהילות ברמה הצפונית שלה, מתוך תפיסה שמדובר במרחב אסטרטגי. היא פועלת להבאת תושבים, לפיתוח כלכלי ותשתיות ולחיזוק ביטחוני של האזור. קנדה פועלת באופן דומה בקהילותיה בצפון הארקטי.

ודאי שאין הכוונה לכך שמדינה צריכה לפזר אוכלוסיה בכל מחיר. מטרופולינים הם מנועי חדשנות, כלכלה והשכלה, והם חיוניים להצלחת המדינה. אך הטעות היא המחשבה שאפשר פשוט לחזק את המרכז ולחכות שהיתר יסתדר מעצמו.

הניסיון הישראלי מלמד כי פערים בין המרכז לפריפריה אינם מצטמצמים מעצמם, ולעיתים אף מעמיקים ללא מדיניות ציבורית מכוונת. אזורים שבהם חסרים מוקדי תעסוקה איכותיים, מוסדות השכלה ותשתיות מתקדמות מתקשים בדרך כלל למשוך אוכלוסייה חדשה, לשמר צעירים ולהציע לתושביהם הזדמנויות כלכליות וחברתיות דומות לאלה הקיימות במרכז הארץ.

אישור תיקון 4 לתמ״א 35 אינו סוף הדיון, אלא, תחילתו של דיון רחב יותר בקביעת סדרי עדיפויות לאומיים, יצירת מדיניות תכנון לאומית המשלבת בין יעדי הציפוף העירוני לבין חיזוק הפריפריה, הגליל והנגב, אזורי הגבול והחוסן הלאומי. אלו הצעדים שבעיניי מדינת ישראל צריכה לנקוט בדחיפות:

• גיבוש מדיניות תכנון לאומית משלימה לחיזוק אזורי הפריפריה, הנגב, הגליל ויישובי הגבול, שיחד עם המשך פיתוח המרכזים העירוניים תציב יעדים ברורים לפיתוח מוקדי תעסוקה, השכלה, שירותים ציבוריים ותשתיות מתקדמות, מתוך ראייה אסטרטגית של פיזור אוכלוסייה וחיזוק החוסן הלאומי.
• שילוב מדד של חוסן לאומי בתהליכי תכנון ארוכי טווח, כך שתוכניות לאומיות ייבחנו לא רק על-פי יעילות כלכלית ושימושי קרקע, אלא גם על-פי תרומתן לפיזור אוכלוסייה, לחיזוק קהילות ולשמירה על נוכחות יהודית במרחבים אסטרטגיים.
• פיתוח מנגנונים משלימים לצד מדיניות הציפוף העירוני, על-מנת להבטיח שהשקעה במרכזים עירוניים לא תבוא על חשבון חיזוק הגליל, הנגב ואזורי פריפריהנוספים הזקוקים למדיניות ממשלתית ייעודית.

המטרה אינה לבחור בין מרכז לפריפריה, אלא ליצור מדיניות תכנון מרחבי הרואה במדינת ישראל מערכת אחת שבה לכל אזור יש תפקיד, משמעות ועתיד. מדינה חזקה זקוקה למרכזים כלכליים חזקים וגם למרחבים חיים, משגשגים ומאוכלסים בכל חלקיה.

הכותבת היא פרופ' בניהול ארגונים ומדעי ההתנהגות, חברת הנהלה בחוג הפרופסורים לחוסן לאומי.