אנשי המכון הישראלי לדמוקרטיה הם מהמתנגדים הבולטים לשינוי שיטת המשטר בישראל למשטר נשיאותי. הם טועים ובגדול
זהו חלק מתוך ספרו של יצחק זיוון, כן אדוני הנשיא – הצעה לאתחול שיטת השלטון בישראל, בהוצאת סלע מאיר, 2026. לרכישה באתר ההוצאה.
ככל שהרעיון ישן, כך ההתנגדויות לו ישנות. אחד מהמתנגדים הבולטים ביותר לשיטה היה"המכון הישראלי לדמוקרטיה". פעם אחר פעם נזעק המכון להתנגד לכל שינוי של שיטת הבחירות ולכל נגיעה בשיטה הפרלמנטרית. ביולי 2000 קיים המכון כנס באשקלון בנושא"דגם המשטר הראוי לישראל: דמוקרטיה פרלמנטרית, שיטה נשיאותית או בחירה ישירה לראשות הממשלה". בכנס הועלו כמה קולות תומכים במשטר נשיאותי, אך הנימה השלטת הייתה התנגדות גורפת. ואין זה פלא, כפי שהעיר על כך פרופסור גדעון דורון בספרו: "לא יעלה על הדעת שמכון מחקר, שהשקיע משאבים רבים מאוד ומאמצים ממושכים עד כדי יצירת זהות בינו לבין ההחלטה לביטול הבחירה הישירה, ומתוך שיווק פומבי מוצלח מאוד של הדגם הפרלמנטרי, ישתכנע בכנס שהוא עצמו יזם ושהוא עצמו ברר בקפידה את משתתפיו, כי ישנה שיטת משטר ראויה לישראל שאינה השיטה הפרלמנטרית הנתמכת על ידו".
לאור הקולות ההולכים וגוברים שתמכו במעבר לשיטה נשיאותית, נחלצו עמיתי המכון לפרסם ב-18 באוקטובר 2006 מאמר תחת הכותרת החד-משמעית: "לא למשטר נשיאותי בישראל!" בנקודה זו יהיה זה מאלף לעבור על טיעוני המכון ולדון בעיקרי הסתייגויותיו בפירוט.
הבחירה הישירה כראיה לכך שמשטר נשיאותי אינו מתאים לישראל
"ניסיון הבחירה הישירה", כותבים אנשי המכון הישראלי לדמוקרטיה, "הוכיח מעבר לכל ספק שחיזוק ראש הרשות המבצעת ללא חיזוק אבני היסוד הפרלמנטריות (המפלגות והכנסת) אינו מוביל לתוצאות המיוחלות. נהפוך הוא: הניסיון מראה ששיטת הבחירה הישירה עלולה להחמיר את הבעיות. ולראיה – שלוש הממשלות שנבחרו בבחירה ישירה סבלו מחוסר יציבות חמור במיוחד: בנימין נתניהו כיהן כראש הממשלה שלוש שנים, אהוד ברק – שנה ושמונה חודשים ואריאל שרון, בקדנציה הראשונה שלו לאחר הבחירות המיוחדות לראשות הממשלה, עשרים וארבעה חודשים בלבד. לעומת זאת ממשלות שנבחרו בשיטה הפרלמנטרית (כנסות אחת עד שלוש עשרה והכנסת השש עשרה) כיהנו בממוצע שלוש שנים וחצי. דוגמה זו מפריכה את הטענה, שחיזוק ראש הרשות המבצעת מגביר את יציבות המערכת הפוליטית".
לא פחות מאחת עשרה פעמים מוזכרת הבחירה הישירה לגנאי במסמך, ולא רק על אנשי המכון היא חביבה כדוגמת-נגד. הבחירה הישירה נכשלה, טוענים המתנגדים, ומכאן שגם אין טעם לנסות לשאוף לשיטה נשיאותית שהיא גרסה מלאה שלה.
הטיעון הזה כושל פעמיים. ראשית, אין זה נכון לטעון שהבחירה הישירה הייתה כישלון. למעשה, אם נבחן את המציאות הפוליטית בתקופת הבחירה הישירה, לא נמצא הבדלים גדולים לרעה בין המצב באותה תקופה לבין המצב לפני כן ואחרי כן. בניתוח שערך החוקר אסף נתיב ב-11 באוגוסט 2019 (כלומר אחרי ההליכה לבחירות חוזרות אך לפני שהסתיימה הטלטלה של הבחירות החוזרות ונשנות) עלה, שממשלות ישראל כיהנו בממוצע עשרים וארבעה חודשים, ומבין שלושים וארבע ממשלות שהיו עד אז, רק אחת השלימה ארבע שנים מלאות.
אפשר לטעון, שיש לחשב אחרת ולמנות ממשלות שקיימו רציפות שלטונית תחת אותה כנסת (כמו ארבע הממשלות הראשונות של בן גוריון) כממשלה אחת. כך מתקבל החישוב של המכון הישראלי לדמוקרטיה, של שלוש שנים וחצי לממשלה. אך גם אז הטיעון נופל בחוק המספרים הקטנים: ניסיון הבחירה הישירה התקיים בשלוש ממשלות בלבד, בפרק זמן סוער מיד לאחר רצח פוליטי. אם ניקח תקופה פוליטית אחרת, זו שמשנת 2019 עד 2022, נגלה שגם בה חוסר היציבות בולט ולמעשה חמור בהרבה וזאת תחת השיטה הפרלמנטרית. נמצא שהבחירה הישירה לא גרמה לחוסר יציבות יוצא דופן, גם אם היא לא שיפרה את היציבות.
השינוי העיקרי הניכר לעין, לכאורה, הייתה הקטנת הממדים של המפלגות הגדולות. אך בעוד שברור למה המפלגות האלה הוטרדו מהתוצאה הזאת ולכן ביטלו את הבחירה הישירה, פחות ברור כיצד הדבר הזיק ליציבות הפוליטית או למשילות באופן כללי. סחטנות וכלנתריזם היו שכיחים עוד יותר לפני כן, בעידן המפלגות הגדולות, משום שמה שמשנה אינו גודל המפלגות העיקריות אלא כיצד בנויה המערכת בכללותה.
הכשל העיקרי הוא עצם ההשוואה בין הבחירה הישירה למשטר הנשיאותי. שיטת הבחירה הישירה דומה למשטר הנשיאותי במאפיין אחד בלבד: בחירות ישירות לראש הרשות המבצעת. ואולם בכל שאר הפרטים, המערכת הפוליטית בישראל נשארה פרלמנטרית במובהק. בפרט ראש הממשלה הנבחר נותר תלוי בכנסת לשם אישור הממשלה, והבעת אי-אמון או אי העברת התקציב הייתה יכולה להביא לבחירות חדשות. הכוח נשאר, אפוא, כולו בידי בית המחוקקים, מלבד היכולת לבחור מי יהיה ראש הממשלה. הצורך בהקמת קואליציה על כל בעיותיה המהותיות, נותר בעינו. אין פלא שהבחירות הישירות לא הצליחו לפתור, ולו חלקית, את בעיותיה הפוליטיות של מדינת ישראל.
עם זאת, יש לעמוד על נקודה שאותה הבחירה הישירה דווקא מוכיחה – שינוי בשיטת המשטר בישראל אפשרי בהחלט. חוק הבחירה הישירה עבר בהליכים מסודרים ובלי התנגדות ציבורית. הציבור הצביע בהמוניו וקיבל את הבחירה בבנימין נתניהו גם לנוכח הפער הקטן שבו ניצח את יריבו בבחירות. הבחירה הישירה הוכיחה, יותר מכול, את בגרותו של הציבור הישראלי ואת מוכנותו לקבל שינויים שמטרתם שיפור המערכת הפוליטית הישראלית.
"משטר נשיאותי לא ישפר את כושר המשילות של המערכת הפוליטית אלא יגביל אותו"
ברשימת הטיעונים של המכון הישראלי לדמוקרטיה זהו הטיעון הראשון. על פיו הנשיא אינו בעל כוח, אם המערכת הפוליטית (הקואליציה והמפלגות) אינה תומכת בו. "אימוץ השיטה הנשיאותית" הם כותבים, "משול לניסיון לייצב בית רעוע באמצעות חיזוק הגג מבלי לחזק את היסודות". טענות כגון אלה – שמשטר נשיאותי אינו מחזק את המשילות – נשמעות תדיר. כך טען גם חבר הכנסת (דאז) זאב אלקין בכנס "המכון למדיניות העם היהודי" (JPPI) במרץ 2024. אלקין הצביע על רפורמת "אובמקייר" בתקופת אובמה, שאותה לקח לנשיא ארה"ב שמונה שנים להעביר. המסקנה, כך טענו הוא ואחרים, שלא זו בלבד שבמשטר נשיאותי דברים אינם מתבצעים במהירות וביעילות אלא שלפעמים המצב אף הפוך. אך כשיורדים לפרטים, מתברר שזהו "כשל הנירוונה". כלומר, השוואה של הצעה לשיפור המצב לא למצב הקיים אלא למצב אידיאלי לא מציאותי. הכנסת של היום הגיעה לשיאים של חוסר יעילות עם חקיקת יתר, שנובעת ממשיכות חבל של גורמים קואליציוניים. במקרים רבים מספור חברי כנסת מצביעים לטובת הצעת חוק מסוימת, לא כי הם תומכים בה אלא משיקולים קואליציוניים. במשטר נשיאותי מוטיבציה כזאת תפחת, משום שהממשלה תהיה יציבה בלי להתחשב בשאלה מה יעשה הפרלמנט.
משטר נשיאותי אינו פתרון קסם המסוגל להביא את המשילות למאה אחוזי יעילות. אך כשהנשיא הוא בעל יכולת עצמאית וכשהכנסת משתחררת מכבלי השיקולים הקואליציוניים, שתי הרשויות מתחזקות. הנשיאים חבייר מיליי בארגנטינה, שארל דה-גול בצרפת ודונלד טראמפ בארצות הברית – כדוגמאות בעלמא – הובילו כולם מהלכים גדולים שאי אפשר היה לדמיין בשיטה הפרלמנטרית שלנו.
"מוקד הלגיטימציה הדואלי במשטר נשיאותי מחזק את הנטייה ללעומתיות ולעימות בין הרשויות"
כך טוענים אנשי המכון: מכיוון שהציבור בוחר מצד אחד את הנשיא ומצד אחר את הפרלמנט, הרי במקרה של מחלוקת, לא ברור מי מהם מייצג את הציבור. ומעבר לכך, שני מוקדי לגיטימציה זהים יוצרים עימות מובנה בתוך המערכת הפוליטית, מה שיוביל לשיתוק במקרה של פרלמנט לעומתי.
כאשר מתבוננים במשטר נשיאותי במציאות, קשה להבין את הטענה הזאת. פעמים רבות בצרפת ובארצות הברית, הנשיא והקונגרס מגיעים ממפלגות שונות ואף על פי כן נוצר בדרך כלל איזון בריא ביניהם ולא שיתוק או לעומתיות מזיקה. זו דוגמה לדמוקרטיה תוססת, ומשהו שעלינו לשמוח בו ולא להירתע מפניו.
"משטר נשיאותי פוגע בממד הדיווחיות, ההיענותיות והאחריותיות של המערכת הפוליטית"
הנשיא אינו תלוי באמון הרשות המחוקקת והדבר פוגע ביכולתה לפקח עליו ולהביע ביקורת אפקטיבית על תפקודו. לכן במשטר נשיאותי הדיווחיות והאחריותיות – החיוניות כל כך לקיומה של הדמוקרטיה – נפגעות.
האומנם המצב במשטר נשיאותי פחות טוב במובן הזה מזה שבמשטר פרלמנטרי?
לכאורה, במשטר שלנו הכנסת מפקחת על מדיניות הממשלה. אך כולנו יודעים שמדובר בבלוף. הכנסת והממשלה, בדיוק מכיוון שמקורן באותו מקור סמכות, אינן יכולות לבקר האחת את האחרת כאילו היו שתי זרועות נפרדות. חבר כנסת שיבקר יותר מדי את הממשלה שמפלגתו חברה בה, יוסט הצידה ואף יינקטו נגדו עיצומים אם ימשיך להיות סורר. לאורך השנים ראינו שוב ושוב, שח"כים שהרגישו עצמאיים והעזו להפעיל פיקוח ממשי נגד עמדת מפלגתם, הודחו מתפקידים מרכזיים בכנסת וננקטו נגדם עיצומים.
אדרבה, במשטר נשיאותי ממד האחריותיות הקיים במערכת כולה גבוה בהרבה, משום שהנשיא יכול לדרוש דין וחשבון וגם לממש אותו בפועל. עצם העובדה שהנשיא אינו תלוי באמון הפרלמנט, אינה מבטלת אחריותיות; היא פשוט מייצרת אחריותיות מסוג אחר – כתובת אחת ברורה וסמכות אפקטיבית לתקן כשל. כך, למשל, לאחר מתקפת פרל הארבורבדצמבר 1941 הוחלט בתוך ימים על הדחה מיידית של מפקד צי האוקיינוס השקט, אדמירל האסבנד קימל, ושל המפקד היבשתי בהוואי, הגנרל וולטר שורט. המסר היה חד: כשל צבאי גדול גורר הדחה מיידית על ידי מי שממנה – העומד בראש המערכת. ואם לטעמו של הציבור גם העומד בראש המערכת כשל? הוא יוחלף על ידי העם בבחירות.
אצלנו, לעומת זאת, כל ניסיון להעביר מתפקידו מפקד של הצבא, המוסד, השב"כ או יועץ משפטי – דורש לעבור בשבעה מדורי גיהנום, וגם אז פעמים רבות הדבר איננו צולח. מה היא רמת האחריותיות והדיווחיות המתקבלת מנושא משרה שאין יכולת מעשית להעבירו מתפקידו? כשאי אפשר להחליף, האחריות נותרת בגדר סיסמה בלבד.
"משטר נשיאותי ללא חוקה מושרשת בעלת מסורת ולגיטימציה מסכן את הדמוקרטיה"
הצורך בחוקה למשטר נשיאותי הודגש גם בדוח ועדת מגידור: "אימוץ שיטה נשיאותית מחייב חוקה נוקשה בעלת מערכת של איזונים ובלמים המבטיחים את הדמוקרטיה" נאמר בדוח. "בדרך כלל שיטה זו יכולה לפעול בתרבות פוליטית המכתיבה כללי התנהגות וסייגים על הרשות המבצעת. תרבות פוליטית כזו איננה קיימת במדינת ישראל".
אינני מכחיש את הצורך בחוקה, בפרט במשטר נשיאותי. אדרבה, אני רואה בחוקה עניין הכרחי למדינת ישראל, ומשטר נשיאותי יאפשר להשיג אותה. החוקה (כפי שארחיב בפרק הבא) משרתת לא רק את התפקיד של ייצוב המערכת הפוליטית; היא תהיה חיונית גם להגנה על קבוצות שונות בחברה בעלת דמוגרפיה משתנה. משטר נשיאותי ישחרר חברי כנסת משיקולים קואליציוניים רבים וכך יאפשר אימוץ של חוקה ביתר קלות.
ומה בנוגע לטענה שיש צורך ב"תרבות פוליטית" או ב"חוקה מושרשת" שאין בארץ?
לטענה הזאת אין גיבוי בעובדות. אדרבה, בישראל יש מסורת של כיבוד החלטות בית המשפט ושמירה על הסדר החוקתי. גם כאשר בית המשפט העליון פירש את חוקי היסוד כמהפכה חוקתית ואף ביטל חוקים למורת רוחו של חלק מהציבור, נרשם כמעט תמיד ציות מלא לפסיקות. אפילו לפסילה של תיקונים בחוקי יסוד עצמם, הממשלה צייתה למרות מחאות מצד חבריה. הדבר נכון למעשה גם במדינות עם מסורת דמוקרטית הרבה פחות מושרשת; נדיר למצוא מדינות שבהן פסיקות בית המשפט העליון – גם אלה השנויות במחלוקת ביותר – לא נאכפו. כך, למשל, בהודו בשנת 2015 בית המשפט העליון פסל תיקון מנגנון חדש למינוי שופטים ולמרות ביקורת חריפה מצד הממשלה, הרי בפועל היא צייתה לחוק. אפילו בקניה בשנים 2021–2022, כשהממשלה הובילה תיקונים חוקתיים נרחבים ואלה נבלמו בידי בית המשפט העליון, הממשלה קיבלה עליה את הדין.
מציאות זו מביאה אותנו לטענה הבאה:
"משטר נשיאותי עלול לחזק נטיות קיצוניות ואלימוּת פוליטית"
במדינה שהתרבות הדמוקרטית בה רופפת כמו בישראל, חוסר היכולת להשפיע על מהלכי הנשיא מרגע שהוא נבחר עלול לבוא לידי ביטוי באי-לגליזם, בקיצוניות ובפעולות אלימות משום שאין דרך פרלמנטרית דמוקרטית אפקטיבית לבטא את חוסר ההסכמה. בחברה מקוטבת כמו החברה בישראל, ששלטון החוק שלה מאוים, העובדה שאי-אפשר להדיח את הנשיא כתגובה למהלכים פוליטיים ומדיניים שהוא נוקט, עלולה לחתור תחת יסודות הדמוקרטיה ולערער אותה.
התייחסתי בהרחבה לטענה הכללית הזאת בפרק הקודם. האמירה שמשטר נשיאותי מוביל לאלימות, מבלבלת בין סיבה למסובב. נכון, יש מדינות עם מסורת לא דמוקרטית שאימצו את השיטה הנשיאותית, ובמסורת הזאת האלימות נשארה גם תחת המשטר החדש. אך אי אפשר להקיש ממדינות בדרום אמריקה או באפריקה למדינת ישראל.
לתרבות הפוליטית הדמוקרטית בישראל יש שורשים קדומים ומסורת רבת שנים של הכרעות בדרכים לא אלימות. כבר בתקופת חז"ל התבססו והשתרשו הנורמות של הכרעה על פי רוב וסובלנות יחסית כלפי ריבוי קולות. בסיפור המפורסם על "תנורו של עכנאי" (בבא מציעא נט, ע"ב) הוכרעה הלכה לפי רוב דעות, וגם כאשר רבי אליעזר הביא ראיה לדבריו מניסים גלויים ואף מאמירה שמימית שהלכה כדבריו, נפסק אחרת ממנו משום שהולכים אחר הרוב. הסובלנות לריבוי דעות – כמובן דעות שנמצאות בתוך הגבולות המתוחמים היטב – ידועה אצל חז"ל, ותרבות המחלוקת לשם שמיים ממלאת את דפי התלמודים והמדרשים, כשרק מעט הדים על אלימות של ממש בעת מחלוקות חריפות מבצבצים פה ושם.
מגמה זו התעצמה בימי הביניים, עת קמו בקהילות היהודיות מוסדות דמוקרטיים למחצה בברכת גדולי הפוסקים. כך למשל כתב רבי מאיר מרוטנבורג בגרמניה של המאה השלוש עשרה: "יש להושיב כל בעלי בתים שנותנין מס, ויקבלו עליהם ברכה שכל אחד יאמר דעתו לשם שמים ולתקנת העיר, וילכו אחרי הרוב … ואם ימאנו המיעוט ויעמדו מנגד מלעשות ככל הכתוב – יש כוח ביד הרוב או ביד מי שימנו הרוב עליהם לראשים להכריחם ולכופם". ודברים מעין אלה כתב גם רבי שלמה בן אדרת הרשב"א, שחי במאות השלוש עשרה-ארבע עשרה בספרד: "שאין רשות ביד אדם להסתלק ולפטור עצמו מתקנת הקהל ולומר לא אכנס בתקנות וכיוצא בהן לפי שהיחידים משועבדים לרוב".
גם בתקופת המאבקים הסוערים בין ה"חסידים" ל"מתנגדים" באירופה של שלהי המאה השמונה עשרה, הנטייה לאלימות הייתה שולית בלבד והסתכמה (במקרי קיצון) בהלשנות לשלטונות הרשמיים. מתוך אותה תרבות יהודית צמחו המוסדות הציוניים שהיו, יחסית לחברות רבות אחרות, מופת לתרבות דמוקרטית הן בהנהגה הציונית הכללית והן בהנהגת היישוב בארץ.
רצח רבין היה רצח פוליטי יחיד של ראש ממשלה או דמות פוליטית בכירה בכלל. קדמו לו רצח הפעיל האנטי-ציוני יעקב ישראל דה-האן, שאיש לא נטל עליו אחריות, ורצח ארלוזורוב, שבו אומנם הוטלה האשמה בתחילה על הרוויזיוניסטים אך אלה שנתפסו – שוחררו, ומעולם לא הגיעו למסקנה נחרצת בשאלת האחראי. אלה יוצאים מן הכלל המעידים על הכלל: התרבות שלנו איננה מספקת מצע נוח לאלימות פוליטית שיטתית. כך גם מחאות סוערות, כמו מחאת השילומים בשנות החמישים, ההפגנות נגד הסכם אוסלו בשנות התשעים, המחאה החברתית ב-2011 וההפגנות נגד הרפורמה המשפטית ב-2023 היו, פרט ליוצאים מן הכלל בולטים, כמעט נטולות אירועי אלימות קשים.
ודאי שלא הכול מושלם. שלטון הדת בעת העתיקה המאוחרת ובימי הביניים לא תמיד היה סובלני במיוחד, וגם במוסדות היישוב היו שידעו להשתמש בכלי השלטון ככלי הולם לדחיקת המתחרים. במקרים נדירים אף היה שימוש בדרך האלימות, אך גם כאשר בן גוריון ציווה לירות על אוניית הנשק של האצ"ל, מנחם בגין מצדו נצר את האש תוך הצהרה ברורה שלא תהיה מלחמת אחים. ואכן לא הייתה. את לקחי מלחמות היהודים מימי בית שני למדנו והפנמנו. מכל מקום האמירה שהתרבות הפוליטית שלנו איננה מספקת לכינון משטר נשיאותי, לא נשמעת מבוססת במיוחד.
עוד ברוח זו:
"משטר נשיאותי הוא משטר של הכרעות ולא של פשרות ולכן הוא פוגע במיעוטים ומחריף מחלוקות ושסעים".
המשטר הנשיאותי מושתת על עקרון ההכרעה הרובית. בחברה מקוטבת, מרובת קבוצות, מיעוטים ושסעים כמו החברה הישראלית, פירוש הדבר הוא ויתור על השאיפה להגיע להסכמה ולשיתוף פעולה. בעקבות זאת עלולים להתפתח הדרה וניכור של מיעוטים ושל מי שלא הצביעו עבור הנשיא.
יש להודות שמשטר נשיאותי הוא אכן משטר של הכרעות – וזה בדיוק מה שאנחנו צריכים. אנחנו מסונדלים כבר עשורים רבים בפשרות שמשרתות מיעוטים קטנים ופוגעות בכלל הציבור – סוגיות הגיוס והתקצוב של החרדים הן אולי הדוגמאות הבולטות והדוחקות ביותר. לכן, דווקא הכרעה היא מה שחסר לנו.
בהקשר זה אפשר להיזכר בסיפורם של חז"ל על זכריה בן אבקולס, שערב חורבן בית שני הובאה לפתחו החלטה גורלית בנוגע לקורבן ששלחו הרומאים לבית המקדש ושהיהודים סירבו להקריבו. זכריה סירב להכריע לכאן או לכאן, וזעמם של הרומאים הביא לכדי החרבת בית המקדש. הכרעה לכל צד, אמרו חז"ל, הייתה יכולה להציל את בית המקדש. ההססנות וחוסר היכולת להכריע הם שגרמו לחורבן הבית.
משטר של הכרעות הוא, אפוא, הכרחי ומועיל. באשר לטענה שהמשטר הזה ידיר לגמרי קבוצות שונות, אני חולק עליה מכול וכול. אדרבה, כבר פרופסור שבח וייס בהרצאה שהזכרתי לעיל, עמד על כך שדווקא המפלגות הקטנות צריכות לתמוך במשטר נשיאותי משום שהוא ישחרר את הציבור מלהיכבל לבחירת המפלגות הגדולות, שנובעת מן האשליה (השגויה), שהמפלגה הגדולה ביותר היא המרכיבה את הממשלה:
דווקא בשיטה נשיאותית ייווצר תהליך של פיצול הצבעה, כפי שהוא קיים בשלטון המקומי. המצביעים יצביעו על פי נטיותיהם הפוליטיות הדיפרנציאליות לכנסת בלי אימת ריסוק המשטר ונהיה עדים לרנסנס המפלגות האידיאולוגיות הקטנות, ואילו יציבות המשטר תובטח על ידי השיטה הנשיאותית.
ניסיון הבחירה הישירה הוכיח, שפרופסור וייס צדק בכל הקשור לפריחת המפלגות הבינוניות והקטנות. אך כאמור, למרבה הצער, הבחירה הישירה לא באה יחד עם שיטה נשיאותית המבצרת את כוחו של הנשיא במנותק מן הקואליציות.
"משטר נשיאותי יהפוך את הממשלה לממשלת בובות"
העובדה שבמשטר נשיאותי הנשיא ממנה בעצמו את השרים, פירושה שלשרים אין אחריות פוליטית לפני הפרלמנט ואחריות ציבורית לפני האזרחים אלא רק אחריות אישית לפני הנשיא. התוצאה היא שמה שעומד לנגד עיניהם אינו טובת הציבור והאינטרסים שלו. תלותם הגדולה של השרים בנשיא עלולה לייצר 'ממשלת אומרי הן' בלי אפשרות לבקר את הנשיא ולהציג מגוון עמדות. במקום לייצג תפיסות עולם מגוונות ולהפעיל שיקול דעת עצמאי, נעשים השרים לבובה בידי הנשיא והם נתונים למרותו הבלעדית ללא תמיכה מפלגתית וציבורית.
זו אבחנה נכונה בעיקרה. במשטר נשיאותי, הממשלה מורכבת מאנשי מקצוע שהנשיא בוחר וזכותו של הנשיא לפטר אותם כרצונו. למעשה, בארצות הברית השרים נקראים"מזכירים", ותפקידם מוגדר כמי שמופקדים מטעם הנשיא על תחום מסוים. אך גם במשטר הפרלמנטרי שלנו יכול ראש הממשלה לפטר שרים, ולכן, תאורטית, היכולת שלהם לא ליישר קו עם ראש הממשלה – מוגבלת. מה ההבדל? ההבדל הוא שראש הממשלה עלול לחשוש לפטר שרים מחשש לשלום הקואליציה שלו. התוצאה, אפוא, גרועה יותר מאשר החלופה: ראש הממשלה שבוי בידי גורמי מיעוט שעשויים לפגוע ביכולת שלו למשול. במקום שההחלטות תתקבלנה על ידי מי שנבחר על ידי רוב הציבור, הן מתקבלות בלחץ גורמים קיצוניים שיש להם יכולת לפרק את הממשלה בכל רגע נתון. הברירה אינה, אפוא, בין "ממשלת בובות" ל"ממשלה המוכנה לתת ביקורת בונה". הברירה היא בין שליטה אחידה של גוף נבחר אחד, לבין בוקה ומבולקה ומסחטה קואליציונית.
"ממשלת מומחים לא תוכל לעמוד באתגרים הפוליטיים"
באשר לממשלה מקצועית שמוקמת במשטר נשיאותי או "ממשלת מומחים", כותבים אנשי המכון כי "ממשלת מומחים אינה טובה בהכרח לדמוקרטיה". "סוגיות העוסקות בהגדלת הקצבאות או בהעלאת המסים אינן סוגיות תאורטיות גרידא, הן קשורות להכרעה ערכית שעושה החברה" נאמר במסמך. "דעת המומחים חשובה כדי להציג תמונת מצב מלאה ומפורטת של האפשרויות השונות, ורצוי גם למנות למשרדי הממשלה מנכ"לים בעלי ניסיון מקצועי שישרתו תקופות ממושכות ללא תלות בתחלופת השרים. אך לצורך הכרעה דמוקרטית דרוש שיקול דעת פוליטי, שמביא בחשבון את עמדות הציבור והעדפותיו".
יש לברך על כך שהמכון הישראלי לדמוקרטיה תומך בדמוקרטיה של ממש המייצגת את רצון הציבור, אך צריך להדגיש שההתוויה של "ממשלת מומחים" תחת משטר נשיאותי, אינה משקפת את המציאות השגורה.
כך, למשל, בארצות הברית הנשיא בוחר בדרך כלל בשרים המשקפים את עמדתו כמי שנבחר על ידי הציבור ואלה מאושרים על ידי הקונגרס. כך הממשלה מדברת בקול אחד, אך אין מדובר ב"ממשלת טכנוקרטים" שאין להם דבר עם הפוליטיקה. בממשל טראמפ השני, לדוגמה, מונה למזכיר הבריאות רוברט קנדי ג'וניור, שהיה מועמד עצמאי בבחירות לנשיאות ופרש תוך הסכם עם טראמפ שיקבל תפקיד בכיר בממשלו. מזכיר המדינה, מרקו רוביו, היה סנאטור ומועמד בעצמו לנציג המפלגה הרפובליקנית בבחירות לנשיאות; מזכיר הפנים, דאג בורגום, היה מושל מדינת דקוטה וגם הוא היה מועמד לנשיאות; גם שאר המינויים היו מינויי אמון של טראמפ, רובם לא "מומחים".
בצרפת יש שרים פוליטיים ושרים שאינם מזוהים פוליטית, ומקובל שהנשיא בוחר בשרים המייצגים גוונים פוליטיים שונים וכך מעמיק את הלגיטימציה הציבורית של ממשלתו. כך או כך, ממשלה במשטר נשיאותי אינה "ממשלת טכנוקרטים", בדרך כלל, אלא ממשלה המשקפת את דעותיו של הדרג הנבחר ומוכוונת לבצע את האג'נדה שלשמה נבחר הנשיא.
"משטר נשיאותי ינתק את הרשויות זו מזו ויהפוך אותן ליריבות במקום לחזק את שיתוף הפעולה הפורה ביניהן"
משטר נשיאותי מנתק את רשויות השלטון זו מזו ומקטין את האחריות ההדדית, את הדיווחיות ואת יכולת הפיקוח של רשות אחת על רשות אחרת… יש יתרון בתלות הממשלה בכנסת משום שתלות זו מבטאת את המחויבות הדמוקרטית של הממשלה כלפי חברי הכנסת, כלומר כלפי נציגי הציבור. ניתוק והפרדה חדים בין הרשויות יהפכו אותן לאויבות, יבטלו את יכולתן לשתף פעולה ויגרמו להחלשתן.
נאמר כאן דבר והיפוכו. מצד אחד נאמר, שמשטר נשיאותי מקטין את יכולת הפיקוח של רשות אחת על האחרת, ומצד שני – שיש תלות של הממשלה בכנסת. אבל אם יש יחסי תלות בין הממשלה לכנסת, יכולת הפיקוח של הכנסת לוקה בחסר. זאת משום שכשם שהממשלה תלויה בכנסת, כך הקואליציה הנוכחית בכנסת תלויה בממשלה משום שהיא רוצה בהמשך קיומה, כפי שהרחבתי לעיל.
אדרבה, דווקא הפרדה בין הרשויות תאפשר לכל אחת לעסוק בעומק ובאומץ בתחום שלה: שרי הממשלה יקיימו מדיניות בהתאם לקווי היסוד שהנשיא יתווה, ואילו הכנסת תחוקק חוקים ותפקח על עבודת הממשלה. מבט בארצות הברית יגלה לנו, עד כמה יש לחברי הקונגרס כוח בחקיקת חוקים ובפיקוח, והם רחוקים מאוד מלהיות חותמת גומי של הנשיא.
ניקח, לדוגמה, שתי פרשות מן העבר בארצות הברית: בפרשת ווטרגייט בשנות השבעים קיימה ועדת הסנאט בראשות הסנאטור סאם ארווין שימועים פומביים אפקטיביים, שהובילו להליכי הדחה של הנשיא ריצ'רד ניקסון ולבסוף להתפטרותו. עשור לאחר מכן בפרשת איראן-קונטראס, שוב הראה הסנאט את כוחו בביקורת פומבית נוקבת על הנשיא. קשה להבין, על פי מה החליטו אנשי המכון שדווקא "שיתוף פעולה" של קול אחד הוא הרצוי ולא גישות שונות המעודדות יותר אחריותיות, לא פחות. מעבר למשטר נשיאותי יחזק, אפוא, את הכנסת ואת יכולת הפיקוח שלה ולא יחליש אותה.
"משטר נשיאותי יחליש עוד יותר את המוסדות הייצוגיים (הכנסת)"
משטר נשיאותי יחליש עוד יותר את הכנסת, והדבר יפגע באושיות הדמוקרטיה. מתן עוצמה רבה לראש הרשות המבצעת, עלול ליטול מהרשות המחוקקת את כוחה ולהחליש את יכולת הפיקוח שלה ואת יכולתה להשפיע על המדיניות ובכך לפגוע בממד הייצוגיות.
מן הדוגמאות שהבאתי למעלה עולה בבירור, שלא כך הוא הדבר ושלפרלמנט במשטר נשיאותי יכול להיות כוח של ממש. אדרבה, משטר נשיאותי יחזק את הכנסת משום שתהיה פחות חשיבות למשמעת הקואליציונית. במציאות של היום, חברי כנסת המצביעים על פי צו מצפונם בניגוד לעמדת הקואליציה, נחשבים לבעייתיים מאוד משום שהם מסכנים את עצם קיום הממשלה, ולכן הם זוכים לעיצומים חריפים מצד הנהגת הקואליציה. לעומת זאת בשיטה הנשיאותית, לחברי הכנסת יהיה יותר חופש לומר את אשר על ליבם ולהצביע כמצוות מצפונם דווקא משום שהממשלה אינה תלויה בהצבעותיהם.
חשוב להדגיש: משטר נשיאותי לא יפתור את כל בעיותינו. אין מערכת מושלמת ואין פתרון אחד שמרפא את הכול. אך הכשל כאן הוא כאמור "כשל הנירוונה" – השוואת הצעה לשיפור לא למצב הקיים אלא למצב אידיאלי בלתי אפשרי. השאלה שעלינו לשאול את עצמנו היא לא האם ההצעה תפתור את כל הבעיות אלא האם היא תפתור מספיק בעיות במחיר נסבל דיו. חולה הנוטל תרופה יודע שהיא לא תפתור את כל בעיותיו. לכל היותר היא תרפא לגמרי את המחלה המסוימת שהוא חולה בה, אבל היא כנראה לא תעזור לו לפתור קשיים בעבודה או בזוגיות. הוא גם יודע שיש לה מחיר, מחיר כספי כפשוטו ותופעות לוואי. ועדיין הוא מוכן לעבור את כל הסבל משום שהחלופה שהיא המצב הקיים, גרועה יותר. משטר נשיאותי לא יפתור את כל הבעיות, אבל הוא צפוי לפתור מספיק בעיות כדי שהמעבר אליו ישתלם.
זהו חלק מספרו של יצחק זיוון, כן אדוני הנשיא – הצעה לאתחול שיטת השלטון בישראל, בהוצאת סלע מאיר, 2026. לרכישה באתר ההוצאה.
"חוקה" זה מתכון להתאבדות שבו אנחנו הציבור ניתן לבית המשפט העליון לשלוט עלינו ולהכתיב לנו את החיים, בניגוד לרצונות שלנו, כמו אפוטרופוס על אדם חולה נפש. אנחנו לא חולים ולא צריכים אפוטרופוס ולא צריכים חוקה שהיא צ'ק פתוח לשופטים לבטל את האמונות הערכים והרצונות של הציבור