דו"ח חדש חושף: הבנייה הבלתי חוקית מעלימה את השטחים הפתוחים במזרח ירושלים

השטחים הפתוחים בירושלים מהווים נדבך יסודי בעיצוב דמותה של העיר, בשימור אופייה המרחבי ובאספקת פונקציות סביבתיות, חברתיות וביטחוניות חיוניות ביותר. מבחינה סביבתית, השטחים הפתוחים הללו מווסתים תהליכים אקלימיים, ממתנים את השפעות איי החום העירוניים באמצעות הצללה ואידוי מים, מאפשרים חלחול של מי גשמים להזנת מי התהום ומונעים נגר עילי והצפות, משמרים מגוון ביולוגי ומחברים בין בתי גידול טבעיים. מבחינה חברתית, הם מעלים את ערך הנדל"ן בקרבת אזורי המגורים, משמשים כגנים ציבוריים, מגרשי משחקים ופארקים ומשפרים את רווחת התושבים. היקף השטחים הפתוחים בעיר עומד על 39,109 דונם ומחולק כמעט שווה בין מזרח ומערב העיר.

מעבר להיבטים החברתיים והאקולוגיים, לשטחים הפתוחים בירושלים תפקיד בטחוני מכריע. השטחים הפתוחים ממזרח לשכונות הערביות יוצרים חיץ אסטרטגי בין תחום השיפוט המוניציפלי של ירושלים לבין שטחי B ביהודה ושומרון שבשליטת הרשות הפלסטינית – הפרדה בעלת חשיבות עליונה לשמירה על הביטחון והמשילות במרחב.

חשיבותם של השטחים הפתוחים מלווה את תולדות התכנון המודרני של ירושלים מזה למעלה ממאה שנה, החל מתוכניתו של ויליאם מקלין הבריטית משנת 1918, אשר הגדירה טבעת ירוקה סביב העיר העתיקה לשם שמירה על קווי הנוף ההיסטוריים. מדיניות זו נשמרה בקפדנות גם תחת השלטון הירדני, בתוכנית קנדל משנת 1944 ובתוכנית בראון משנת 1962, אשר ייעדו את הוואדיות והמדרונות לצורכי נוף, יער וחקלאות, ומנעו מהם בינוי. עם איחוד העיר בשנת 1967, גובשה תוכנית האב של האדריכל אריה שרון בשנת 1968, שהמשיכה בקו אסטרטגי זה על ידי קביעת רצועות נוף פתוחות בהר הזיתים, בהר הצופים ובגיא בן הינום, ואסרה על בינוי בוואדיות ובקווי הרכס המרכזיים. מגמה תכנונית זו קיבלה משנה תוקף בתוכניות המודרניות, תוכנית המתאר ירושלים 2000 ותוכנית המתאר המחוזית תמ"מ 1/30, שהדגישו שתיהן את נחיצות השמירה על השטחים הפתוחים ועל הרצף הירוק, בייחוד באגפה המזרחי של העיר.

מיפוי וממצאים

למרות היסודות התכנוניים המוצקים שהונחו לאורך השנים, השטחים הפתוחים בירושלים סובלים בעשורים האחרונים מתופעה חמורה של פלישה ובנייה בלתי חוקית המאיימת לחסל כליל את עתודות הקרקע הללו. תופעה זו מרוכזת רובה ככולה במזרח העיר, בעוד שבמערב העיר נשמרים בקפדנות כמעט מוחלטת שלטון החוק והשמירה על השטחים הירוקים. ממצאי מיפוי שיטתי מבוסס מערכות מידע גאוגרפיות (GIS) ותצלומי אוויר שביצעה תנועת רגבים, חושפים פערים חסרי תקדים בין שני חלקי העיר. כאמור סך השטחים הפתוחים כמעט שווה בהיקפו בין מזרח ירושלים (19,485 דונם) למערבה (19,624 דונם), אולם מאז שנת 1999 ועד ראשית שנת 2025, נבנו בשטחים הפתוחים במזרח העיר 2,593 מבנים בלתי חוקיים, בזמן שבמערב העיר נבנו באותה תקופה 68 מבנים בלבד, פער עצום של פי 38. מבחינת שטח, הבנייה הבלתי חוקית במזרח העיר חולשת על 3,503 דונם לעומת 18 דונם בלבד במערב העיר, פי 194. הפער הזה משתקף בקצב השנתי של הבנייה בשנים 2025-1999: 104 מבנים בלתי חוקיים חדשים בכל שנה בממוצע במזרח העיר לעומת 2.7 מבנים בלבד במערב העיר.

גם בתוך מזרח ירושלים, הפגיעה בשטחים הפתוחים מרוכזת במרחבים גאוגרפיים מוגדרים היטב. הריכוז הגבוה ביותר נמצא במרחב נחל קדרון רבתי, הכולל את שכונות ראס אל-עמוד, עיר דוד, ג'בל מוכאבר וערב א-סוואחרה, שבו 1,647 מבנים בלתי חוקיים, כמעט מחצית (49.3%) מכלל המבנים הבלתי חוקיים בשטח הפתוח במזרח העיר, עם קצב גידול שנתי ממוצע של 43 מבנים חדשים. מוקדים נוספים כוללים את המרחב הצפוני של כפר עקב ועטרות, שבו נבנו 629 מבנים בקצב של 20 מבנים בשנה; מרחב אום-ליסון, צור באהר ואום טובא שבו הוקמו 461 מבנים בקצב שנתי של 18 מבנים; אזור גילה, וואלג'ה ובתיר שבו נבנו 306 מבנים בקצב של 8 מבנים בשנה; מרחב א-טור, עיסאוויה וא-סוואנה עם 268 מבנים בקצב של 9 בשנה; ומרחב בית חנינא, שועפאט, פסגת זאב ונווה יעקב עם 196 מבנים בלתי חוקיים בקצב שנתי של 6 מבנים.

העירייה מכשירה את השרץ

הדינמיקה הזו של השתלטות הובילה ליצירתו של מנגנון תכנוני מעוות. במקום שהתכנון המקדים יכוון ויגביל את הבנייה. הרשויות נאלצות "להלבין" עבירות בנייה חמורות ולהתאים להן תשתיות מאולתרות, מהלך המרוקן מתוכן את סמכותה של המדינה ומתגמל את העבריינים. במתחם גן המלך (אל-בוסתאן) בסילוואן, שטח ציבורי וארכאולוגי חשוב ביותר של 45 דונם, עלה מספר המבנים הבלתי חוקיים מ-13 מבנים בלבד בשנת 1967, לכ-30 בשנת 1995, כ-80 בשנת 2004, ועד לכ-130 מבנים בשנת 2009, דבר שכפה על העירייה לנסות לגבש פשרות תכנוניות בדיעבד כמו הקמת תשתיות וסלילת דרכים במקום פעולות אכיפה. יש לציין כי בשנתיים האחרונות מתבצעות בשכונה פעולות אכיפה ממוקדות שכן עשויות להביא לפתרון המשבר.

בשכונת עיסאוויה היקף הבנייה הבלתי חוקית נאמד ב-80% עד 90% מסך השטח הבנוי. ב־2023 אושרה תכנית המתאר חדשה לשכונה (101-0790758). במקום לקדם ציפוף עירוני בשטח הקיים הכשירה בדיעבד את המבנים הבלתי חוקיים, והשטחים הציבוריים הפתוחים בשכונה צומצמו באופן דרסטי: מ-104 דונם בתוכנית המקורית ל-22 דונם בלבד בתוכנית החדשה. העבריינות המרחבית הפכה למדיניות עירונית הלכה למעשה, המקבלת פרס בדמות זכויות בנייה מיידיות על חשבון עתודות הקרקע הירוקות של השכונה.

כשהמדינה רוצה, זה עובד

בשלהי שנת 2018 בנכנס לתוקף תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה שמעניק לרשויות סל כלים מנהליים אפקטיביים להתמודדות עם עבירות בנייה. על פי דו"ח מכון המחקר והמידע של הכנסת משנת 2025, נכון לשנת 2024 חלה עלייה של למעלה מ-300% במספר צווי ההריסה המנהליים שחולקו במזרח העיר, ביחס לשנת 2019. שינוי זה אכן תרם להתמתנות בקצב התחלות הבנייה בשטחים הפתוחים בשנים 2020–2024: כך, נצפתה ירידה של כ-49% בממוצע בהתחלות הבניה ביחס לשנת 2019. לשינוי החיובי במדיניות האכיפה הייתה תרומה נוספת: על פי הנתונים, מספר ההריסות העצמיות במזרח העיר זינק מ-38 מקרים בלבד בשנת 2019 ל-270 מקרים בשנת 2024. הנה כאשר המדינה מציבה מסגרת חוקית ברורה, נחרצת ועקבית ומציידת את גורמי האכיפה בכלים מנהליים יעילים שאינם דורשים התדיינות משפטית ממושכת, בעלי הנכסים בשטח מבינים את נחישות השלטון ומגיבים בהתאם. העבריינים בוחרים להרוס את המבנים הבלתי חוקיים שהקימו במו ידיהם בעיקר כדי להימנע מהעלויות הכספיות הכבדות והקנסות המנהליים שיוטלו עליהם אם האכיפה תבוצע על ידי העירייה, וכן בשל החשש הממשי מפני פתיחת הליכים פליליים נגדם. כאשר המדינה בוחרת להפעיל את ריבונותה בצורה נחרצת, השטח מיישר קו עם החוק.

8 פקחים בלבד על כל מזרח העיר

עם זאת, חלוקת המשאבים המבצעיים של עיריית ירושלים נותרה מעוותת וכלל אינה תואמת את היקף ההפרות בפועל. למערב העיר, שבו היקף הבנייה הבלתי חוקית בשטחים הפתוחים שולי לחלוטין ועומד על כ-2.7 מבנים בשנה בלבד, כפי שעולה מנתוני אגף האכיפה באתר העירייה, מקצה עיריית ירושלים 25 פקחי אכיפה למערב העיר. למזרח העיר, שבו מתרכזים כ-97% מכלל מקרי הבנייה הלא חוקית בשטח הפתוח בקצב של 104 מבנים בשנה, מקצה העירייה 8 פקחים בלבד. חוסר הלימה קיצוני זה מוביל לפגיעה קשה באפקטיביות האכיפה במזרח העיר: בשנת 2024 חולקו במזרח העיר 123 צווי הריסה מנהליים בלבד לעומת 155 צווי הריסה במערב העיר. הפער הזה ממשיך גם בהריסה בפועל: בשנת 2024 בוצעו במזרח העיר 128 הריסות של מבנים בלתי חוקיים, כ-4% בלבד מסך המבנים הבלתי חוקיים באזור זה, ואילו במערב העיר בוצעו 60 הריסות, כ-62% מסך המבנים הבלתי חוקיים. ממוצע ההריסות השנתי במזרח העיר ב-15 השנים האחרונות עומד על 67 מבנים בלבד (הן בשטח הבנוי הן בשטח הפתוח יחד), בעוד שבשטחים הפתוחים לבדם מוקמים מדי שנה 104 מבנים חדשים. פער שלילי זה מבטיח כי כל עוד לא יחול שינוי יסודי בהקצאת המשאבים ובמדיניות האכיפה העירונית מספר המבנים הבלתי חוקיים הפוגעים בשטחים הפתוחים ימשיך לגדול בהתמדה שנה אחר שנה.

עוד לא מאוחר

להמשך מגמת אובדן השטחים הפתוחים בירושלים השלכות חמורות. ברמה הכלכלית, התופעה מסיבה אובדן הכנסות הנאמדות סביב מאות מיליוני שקלים לעירייה ולמדינה עקב אי-תשלום אגרות בנייה, היטלי פיתוח והשבחה, מיסוי מקרקעין וארנונה מוסדרת, לצד עלויות עתק הנדרשות לניהול הליכים משפטיים וביצוע הריסות מורכבות. ברמה התשתיתית, הקמת מאות מבנים ללא תכנון מוקדם וללא תיאום עם מוסדות העירייה יוצרת עומסי יתר חריפים על מערכות המים, הביוב, החשמל והתחבורה בשכונות, מייקרת את עלויות התפעול העירוניות ומביאה לפגיעה קשה באיכות החיים והשירות הניתן לתושבים. ברמה הסביבתית, הפגיעה בלמעלה מ-3,500 דונם של שטחים פתוחים משמידה עתודות קרקע חיוניות, קוטעת רציפות אקולוגית, פוגעת במגוון הביולוגי ומחריפה את תופעת הצפות הנגר העילי ואיי החום העירוניים.

ברמה הריבונית והביטחונית, אובדן הפיקוח והמשילות במרחבים אלו מייצר שטחי הפקר נטולי חוק. הדבר חמור במיוחד לאור העובדה שחלק משכונות מזרח העיר גובלות ביישובים המצויים בשליטת הרשות הפלסטינית, כך שבינוי צפוף ובלתי חוקי לתוך הוואדיות והמדרונות מבטל את אזורי החיץ הטבעיים, מטשטש גבולות מוניציפליים ומאפשר מעבר בלתי מבוקר של גורמי פשיעה וטרור בחסות הצפיפות והיעדר הראות.

הנה למשל במרחב צור באהר, אום טובא ואום-ליסון, שבו על פי המיפוי נמצאו 461 מבנים בשטחים הפתוחים, זולגים המבנים אל מחוץ לגבול המוניציפלי ויוצרים דה-פקטו רצף טריטוריאלי מבונה המחבר בין ירושלים לבין ואדי אל-עראיס וח'ירבת אל-חרזאן המצויים בשליטת הרשות הפלסטינית.

פערי המשילות המרחביים והפיזיים אינם עומדים בפני עצמם. היעדר נוכחות פיזית שלטונית במרחב הפתוח באה יחד עם ויתור על עיצוב התודעה והזהות של הקהילה המקומית. אף שמדינת ישראל החילה באופן רשמי את ריבונותה על הקרקע, היא נמנעה לאורך השנים מלקחת אחריות מלאה בתחומי חיים אזרחיים קריטיים. דוגמא טובה אחרת היא מערכת החינוך: עד לשנה האחרונה התחנכו מרבית התלמידים במזרח ירושלים על פי תוכנית הלימודים הרשמית והעוינת של הרשות הפלסטינית.

הפקרת השטחים הפתוחים לבנייה בלתי חוקית מובילה לכרסום מתמשך בריבונות הישראלית, מאבדת את זיקתם הלאומית של המרחבים הללו, ומביאה לאובדן דה-פקטו של שטחים מבירת ישראל והפיכתם לחלק אינטגרלי ממרחב השליטה הערבי של הרשות הפלסטינית ביהודה ושומרון. שמירה על השטחים הפתוחים של ירושלים היא שמירה על עיר הבירה של מדינת ישראל ועל לב העולם הפועל תחת אחריותה. המשך המדיניות הנוכחית, המשלבת אכיפה בלתי יעילה עם הלבנה בדיעבד של עבירות בנייה, מוביל בהכרח למסלול של הרס מרחבי בלתי הפיך. המרחבים ההיסטוריים, הסביבתיים והביטחוניים החשובים הללו, אשר עוצבו ונשמרו בקפדנות לאורך למעלה ממאה שנות תכנון מודרני, עומדים להיעלם כליל ולהפוך רצף בנוי של בנייה מסוכנת, אפורה והרסנית. ללא שינוי אסטרטגי עמוק, שיכלול הקמת מנהלת אכיפה מתוקצבת, חלוקה צודקת של כוח אדם ופיתוח אקטיבי של המרחב הירוק, תאבד ירושלים את ריאותיה הירוקות ואת ביטחונה המרחבי לטובת כאוס תכנוני שישנה לצמיתות את פניה של עיר הבירה, ואנו נאבד את ירושלים, הן מוניציפלית הן שלטונית ומרחבית. זה בידינו.

לקריאת הדו"ח המלא של תנועת רגבים: סגירת שטחים – אובדן השטחים הפתוחים בירושלים.

אביב אלישע אשורוב הוא חוקר בתנועת רגבים.