חייבים לשנות את שיטת המינויים

הדיון על מבנה השלטון בישראל מתמקד בדרך כלל בסמכויות: מה רשאית הממשלה לעשות, מהם גבולות סמכותו של בית המשפט וכיצד הכנסת מפקחת על הרשות המבצעת. לצד השאלות הללו עומדת שאלה מכרעת: מי יכהנו בתפקידים ויפעילו את הסמכויות הללו? חוקים אינם פועלים מעצמם; בני אדם הם שמפרשים אותם, קובעים סדרי עדיפויות ומקבלים החלטות המשפיעות על הציבור כולו. משום כך, דרך בחירתם של נושאי המשרות היא רכיב מרכזי בעיצוב המשטר.

לפי תפיסתי, ההשפעה על זהותם של בעלי התפקידים היא מן ההשפעות המכרעות ביותר על דמותה של המדינה. השאלה אינה רק מה ייעשה, אלא מי יעשה. זהות הרמטכ״ל משפיעה על תפיסת הביטחון; זהות השופט משפיעה על פרשנות החוק ועל שיקול הדעת השיפוטי; וזהות מבקר המדינה משפיעה על בחירת נושאי הביקורת ועל הדגשים בבדיקתם. מקצועיות היא אמנם תנאי הכרחי, אך היא אינה מבטלת הבדלים בניסיון, בהשקפת עולם ובגישה. שיטת הבחירה חייבת לקחת זאת בחשבון.

אני מציע להבחין בין בעלי תפקידים המופקדים על ביצוע מדיניות ההנהגה הנבחרת, לבין בעלי תפקידים המופקדים על ביקורת, שפיטה, אכיפה עצמאית והגנה על אינטרסים ציבוריים רחבים. את הקבוצה הראשונה תמנה ההנהגה המבצעת. את הקבוצה השנייה תבחר הכנסת בהצבעה חשאית ומדורגת, שתאפשר לקבוצות השונות בבית הנבחרים להשפיע על הרכב המוסדות בהתאם ליחסי הכוחות ביניהן. במוסדות המתאימים לכך, תיבחר הנהגה של שלושה מנהלים במקום בעל תפקיד יחיד.

אחריות הממשלה והכנסת

הצעה זו משתלבת בתמיכתי במשטר נשיאותי, שבו הנשיא ייבחר ישירות בידי הציבור וישא באחריות להנהגת הרשות המבצעת. במסגרת זו, הנשיא וממשלתו צריכים לבחור את השרים, את מנכ״לי משרדי הממשלה, את הרמטכ״ל, את ראש המוסד ואת ראש השב״כ. האחריות למדיניות ולתוצאותיה חייבת להיות מלווה ביכולת לבחור את האנשים שיובילו את ביצועה. סמכות המינוי תופעל בכפוף לתנאי כשירות, לבדיקת התאמה ולכללים שייקבעו בחוק.

גם היועץ המשפטי לממשלה, בתפקידו כיועץ לרשות המבצעת, ימונה לפי הצעתי בידי ההנהגה המבצעת. לשם כך יש להפריד בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין הנהגת התביעה הכללית. היועץ יסייע לממשלה לפעול במסגרת הדין ויציג בפניה את האפשרויות והמגבלות המשפטיות. לעומת זאת, התביעה הכללית תהיה מוסד עצמאי – העשוי להידרש לפעול גם כלפי בעלי שררה – ולכן הנהגתה תיבחר בידי הכנסת.

הכנסת תבחר את מבקר המדינה ושני משניו, את התובע הכללי ושני משניו, את שופטי בית המשפט העליון ואת נציב שירות המדינה (או הנהגה משותפת של השירות). עיקרון הבחירה יחול גם על מועצות ציבוריות, ובהן מועצת הרשות השנייה ומועצת התאגדות השידור הציבורי. בכל מוסד יותאמו מספר הנבחרים, תנאי הכשירות וחלוקת הסמכויות למשימותיו הפיציפיות.

מוסדות אלה משרתים את הציבור לאורך חילופי הממשלות. הכנסת, שבה מיוצגות השקפות שונות, יכולה להעניק לבחירת הנהגתם בסיס דמוקרטי רחב, תוך מתן השפעה ממשית לחברי הכנסת על זהות בעלי המשרות. אולם העברת הבחירה לכנסת כשלעצמה אינה מספיקה: אם אותו רוב קואליציוני יבחר לבדו את כולם, תוחמץ המטרה. משום כך נדרשת שיטת בחירה שמעניקה משקל משמעותי גם לכוחן של קבוצות המיעוט והאופוזיציה.

הנהגה של שלושה מאפשרת בחינה של סוגיות מכמה נקודות מבט ומצמצמת את התלות בשיקול דעתו של אדם יחיד. כך למשל, במוסד מבקר המדינה יפעלו מבקר ושני משנים, ובתביעה הכללית יפעלו תובע כללי ושני משנים, כאשר לכל אחד מהם תהיה אחריות מוגדרת. החלטות משותפות יוכרעו בהסכמת שניים; במקרים שבהם שלושתם מחזיקים בעמדות שונות, תכריע עמדת העומד בראש המוסד. גם הדרך לקביעת הראש והמשנים תוגדר מראש בחוק.

מועמדים כשירים והצבעה חשאית

העיקרון הראשון הוא גיבוש רשימת מועמדים העומדים בתנאי הכשירות לתפקיד. לתביעה הכללית יידרשו השכלה משפטית וניסיון מתאים, ולמשרות אחרות ייקבעו דרישות מקצועיות בהתאם. תנאי הכשירות יהיו גלויים וענייניים. לאחר שתבדק התאמת המועמדים, ההכרעה ביניהם תועבר לידי הכנסת.

טרם הבחירה יתקיים שימוע פומבי בפני ועדה של הכנסת, שבה יינתן ייצוג הוגן לקואליציה ולאופוזיציה. המועמדים יציגו את ניסיונם ואת תפיסת תפקידם, וישיבו לשאלות בנושאי עצמאות, ניגודי עניינים והפעלת סמכות, כך שהציבור יוכל להתרשם מהם באופן בלתי אמצעי. ההצבעה במליאה תהיה חשאית, כדי לאפשר לכל חבר כנסת לבחור לפי שיקול דעתו העצמאי, גם כאשר העדפתו שונה מזו של סיעתו.

שיטת הבחירה: דירוג וניקוד מצטבר

בבחירת מבקר המדינה ושני משניו, כל חבר כנסת יהיה רשאי לדרג עד שלושה מועמדים. המועמד במקום הראשון יקבל שלוש נקודות, השני שתי נקודות והשלישי נקודה אחת. אפשר יהיה לציין מועמד אחד או שניים בלבד, או להימנע. אם כל 120 חברי הכנסת ידרגו שלושה מועמדים, יחולקו בסך הכול 720 נקודות. הספירה תיערך בשלבים, לפי מקומות הדירוג.

כאשר יש 120 הצבעות תקפות, סף הבחירה המוצע הוא 91 נקודות: מחלקים 120 במספר המקומות לבחירה ועוד אחד, כלומר בארבע, מכפילים בשלוש ומוסיפים נקודה אחת. בשלב הראשון נספרות רק ההעדפות הראשונות. מכיוון שכל אחת מעניקה שלוש נקודות, הסכום הראשון העובר את הסף הוא 93 נקודות, המייצגות תמיכה של 31 חברי כנסת.

מועמד שהגיע לכך נבחר מיד ומקומו מובטח. הוא יוצא מהמשך הספירה, ותוצאות השלבים הבאים אינן מבטלות את בחירתו. כך יכולה קבוצה המונה יותר מרבע מחברי הכנסת להבטיח מועמד בהנהגה של שלושה. לכל היותר שלושה מועמדים יכולים להשיג תמיכה כזאת, שכן ארבעה היו דורשים לפחות 124 העדפות ראשונות. אם נבחרו שלושה, ההליך מסתיים.

אם נבחרו פחות משלושה, סופרים את ההעדפות השניות של המועמדים שטרם נבחרו. לכל מועמד מחברים את הנקודות שקיבל במקום השני עם הנקודות שצבר במקום הראשון. מועמד שקיבל, למשל, 60 נקודות מהעדפות ראשונות ועוד 32 מהעדפות שניות, מגיע ל־92 ועובר את הסף. אם מספר העוברים גדול ממספר המקומות הפנויים, נבחרים בעלי הניקוד המצטבר הגבוה ביותר מביניהם.

אם עדיין נותרו מקומות, מוסיפים לכל מועמד שטרם נבחר את נקודות ההעדפות השלישיות לסכום שכבר צבר, וחוזרים על אותו כלל. אין העברת קולות בין מועמדים ואין שינוי במשקל הדירוגים. גם כאשר המועמד הראשון בפתק כבר נבחר, ההעדפה השנייה בו ממשיכה להעניק שתי נקודות למועמד השני. כך נשמרת השפעתם של הבוחרים גם על השלמת ההרכב.

יש לקבוע גם כלל להכרעת שוויון וכלל למקרה שבו נותר מקום פנוי לאחר מיצוי ההעדפות בלי שמועמד נוסף הגיע לסף. אפשר להסדיר זאת באמצעות הצבעה משלימה. אולם מנגנון הבחירה העיקרי ברור: הבטחת מקום באמצעות ההעדפות הראשונות, ולאחר מכן השלמה באמצעות ניקוד מצטבר. השיטה דומה ברעיון הייצוג ל־STV, אך אינה זהה לה, משום שאינה מעבירה עודפי קולות במשקלים חלקיים.

בבחירת הרכבים אחרים תותאם מכסת ההעדפות הראשונות למספר המקומות. מחלקים את מספר הקולות התקפים במספר המקומות ועוד אחד, מעגלים כלפי מטה ומוסיפים קול אחד. בהשתתפות 120 מצביעים, בבחירת חמישה־עשר שופטים נדרשות שמונה העדפות ראשונות להבטחת מקום; בבחירת עשרה חברי מועצה נדרשות אחת־עשרה. מספר הדירוגים ומדרג הניקוד בשלבי ההשלמה יותאמו לכל הרכב לפי אותו עיקרון.

תקופת הכהונה תהיה חמש שנים. לאחר הבחירות המחזוריות לכנסת ולנשיאות תבחר הכנסת החדשה את בעלי המשרות מחדש. היא תוכל לבחור באותם אנשים, בחלקם או במועמדים אחרים. כך תתקיים אפשרות לשינוי לצד שמירת ניסיון והמשכיות. המעבר בין ההרכבים יוסדר כדי להבטיח עבודה רציפה.