הגיע הזמן לחשוב מחדש על היחסים בין הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי בישראל

השר זאב אלקין, המתמודד לראשות עיריית ירושלים, פנה אל בוחריו בפוסט שפרסם בפייסבוק בראשית השבוע ובו הסביר כי היתרון היחסי שלו בתור מועמד הוא הקשרים הטובים שיש לו בממשלה. אלקין פירט את הבעיות הקיימות בעיר בתחום התקציב, התחבורה, החינוך והדיור והדגיש כי הדרך היחידה לפתור אותן היא בשיתוף פעולה עם משרדי הממשלה.

מדוע אלקין בחר להדגיש כל כך את הנושא הזה לאורך כל קמפיין הבחירות שלו? הוא עשה זאת מכיוון שהוא יודע היטב שהרשויות המקומיות בישראל יכולות להשיג מעט מאוד ללא תמיכת ואישור הממשלה.

מצב זה הוביל לאדישות הרבה הסובבת בדרך כלל את הבחירות המקומיות. גם המצביעים שיגיעו הבוקר (שלישי) לקלפיות יודעים שלכל מועמד בו יבחרו תהיה השפעה מעשית מועטה על פניה של העיר, וזאת בשל המתח המובנה מול השלטון המרכזי סביב חלוקת הסמכויות.

במצב שנוצר כיום בישראל, הרשות המקומית אינה עצמאית ואינה יכולה לנהל את תקציבה באופן אחראי, לקבוע שיעורי ארנונה זולים על מנת למשוך חברות ועסקים, ולתת שירותים על פי דרישת התושבים. לכל אחד מהעניינים המהותיים האלה היא צריכה לקבל אישור משר הפנים.

כך למשל נוצרים מצבים הזויים בהם רשויות מקומיות מתנגדות לבנייה בתחומן, משום ששיעור הארנונה המקסימלי שהממשלה מתירה להן לגבות מתושבים קטן מההוצאות עבור השירותים שהן מחויבות לספק לאזרח. אם שרי השיכון, האוצר והפנים רוצים לקדם בנייה על מנת להוזיל את מחירי הדיור, הם צריכים לכרות הסכמים מיוחדים עם ראשי הרשויות ולהקצות להם תקציבים נוספים על מנת שאלה יואילו בטובם להסכים לבנייה חדשה בתחומם.

גם ברשות המקומית הגדולה בישראל, ירושלים, אנו עדים לתהליך מדאיג ביותר – כספי המיסים שכולנו משלמים כחוק מועברים לעיריית ירושלים כמענק שהולך ותופח מדי שנה, ובאופן המעודד את העירייה להתנהל בחוסר אחריות תקציבית. כמו כן זכתה ירושלים לאישור חריג במיוחד משר הפנים להלוואה בסך כשני מיליארד שקלים לצורך בניית מוסדות חינוך שהיו אמורים להיבנות מהתקציב השוטף, אך זה נוצל לצרכים אחרים.

המצב בעולם

כיום בישראל יש למעלה מ- 250 רשויות מקומיות הנכללות תחת השם: "שלטון מקומי". השלטון המקומי מסדיר תחומי שלטון רבים ומגוונים במכלול היבטים הקשורים לחיי הפרט והקהילה, ולפעילותו השפעה משמעותית על אורח חיי התושבים ואיכותם.

כפי שאמר בצדק גראם וולאס, ממיסדי בית הספר לכלכלה של לונדון:"לאזרח… הממוצע, האפשרות לבריאות, אושר והתקדמות למימוש האידיאל היווני העתיק בדבר 'הטוב הנפלא' תלויה ברשות המקומית בה הוא תושב, יותר מאשר כל גורם אחר בסביבתו".

אם כן נשאלת השאלה מדוע בישראל הרשויות מתפקדות באופן לא יעיל ולעתים מושחת, במקום לקדם את האינטרסים של התושבים שבחרו בהם? נבחן שאלה זו תוך השוואה למצב החוקי הקיים במקומות שונים בעולם.

בניגוד לישראל, בארצות הברית השלטון המקומי מושל באופן מוחלט, ומתקצב ממקורותיו העצמאיים תחומים כמו מים, ניקיון, סלילת כבישים, שיטור ועוד. גישה זו כלפי השלטון המקומי נקראת הפרדת רשויות אופקית (של כוח השלטון), לעמות המצב בישראל בו קיימת  חלוקה אנכית, המציבה את השלטון המרכזי מעל זה המקומי.

אבות האומה האמריקאית ניסחו את הגישה הזו כבר בסוף המאה ה-18, במסמכי ה'פדרליסט':

האינטרסים הגדולים והכלליים מופנים אל השלטון המרכזי, ואילו אלה המקומיים והמיוחדים אל בתי המחוקקים של המדינות"

גישה זו באה לידי ביטוי לא רק ביחסים שבין השלטון המרכזי (הפדראלי) לבין השלטון בכל מדינה ומדינה, אלא אפילו בין השלטון המדינתי לבין השלטון המקומי של הערים. כך למשל, חוקת מדינת קולורדו קובעת שבהתנגשות בין חוק מדינתי לבין חוק מוניציפאלי, המקומי גובר, ושרשות מקומית אף יכולה לחוקק חוקי עזר עירוניים ללא הסמכה של המדינה, כל עוד מדובר בעניינים מקומיים.

המחוקקים בקולורדו בחרו לתת כוח רב יותר לשלטון המקומי מתוך התפישה שככל שהשלטון קרוב יותר לאזרח, כך הוא קשוב יותר לאזרח ונותן לו מענה התפור לפי מידותיו.

גם באיחוד האירופאי נוקטים בגישה דומה. הדבר בא לידי ביטוי באמנה האירופאית לשלטון עצמי מקומי משנת 1985, הקובעת בין השאר כי "לרשות המקומית יינתן שיקול דעת מלא להפעיל יזמה בכל נושא שלא הופקד בידי רשות אחרת".

כמו כן נכתב כי "בדרך כלל תיושם אחריות ציבורית, בעדיפות ראשונה, על ידי הרשויות הקרובות ביותר לאזרח והעברת סמכות לרשות אחרת תביא בחשבון את היקף המשימה ואת טבעה, ואת הצורך ביעילות ובחיסכון". במילים אחרות, האירופאים נותנים את הכוח השיורי (כל מה שלא ניתן לרשות ציבורית אחרת באופן מפורש) לרשות המקומית, מתוך ההבנה שהיא תשכיל לפעול בנושא בצורה המיטבית.

הפרדת רשויות אנכית

לעומת ההפרדה האופקית הנהוגה במערב, בישראל כאמור המצב שונה בתכלית. הפרדת הרשויות בישראל היא אנכית, ולכן ראש העיר מתפקד מבחינות מסוימות יותר כמו פקיד שכפוף לשר הפנים, מאשר כנבחר ציבור המקבל את כוחו מהעם. זה קורה למרות שראש העיר נבחר ישירות על ידי ציבור הבוחרים המקומי, ואילו השר ממונה על ידי ראש הממשלה ובאישור הכנסת.

גישה זו כלפי השלטון המקומי משותפת הן ללשון החוק והן ולפסיקות בית המשפט העליון. בבחירות הקודמות התבשרנו כי בג”ץ העביר מתפקידם שני ראשי עיר נבחרים (של נצרת עילית ורמת השרון) בחשד לשחיתות. שופטי העליון פסקו כך מבלי לתת פתחון פה לתושבי הערים עצמם, שמצידם ניצלו את יום הבחירות כדי לבחור בהם לכהונה נוספת, למרות שהוגש נגדם כתב אישום.

בג"ץ נהג כך גם במספר תקדימים נוספים, כמו אישור החלטת שר הפנים לאחד את מועצת שיבלי עם כפר בדואי סמוך נגד רצונם של התושבים, או דחיית הבחירות בבאקה אל-גרבייה למשך שבע שנים בשל מצבה הקשה של העירייה.

סמכות נוספת הנתונה לשר הפנים היא היכולת לשנות את גבולותיה של עיר או מועצה איזורית, והעברת שטחים ותושבים למועצה אחרת, ללא כל תנאים או הגבלות פורמליות. במקרים אחרים ראינו התערבות של רשויות המדינה אפילו באופיים ותוכנם של אירועים שנערכו בשטחים ציבוריים ברשויות מקומיות שונות. בכך נגזלה שוב יכולת להשפיע על אופי העיר בה הם גרים.

הרשות כמוצר צריכה

אז איך בכל זאת ניתן לשפר את המצב ולהגדיל את חופש הפעולה של הרשויות המקומיות, כדי שלבחירות הנערכות היום יהיה טעם?

אחת הגישות המובילות בארצות הברית (מבית מדרשו של הכלכלן צ'ארלס טיבו) טוענת שרשויות מקומיות הן כמו מוצרים או ספקי שירות, ולאזרח צריכה להיות האפשרות לבחור ברשות הטובה ביותר, בדיוק כפי שהוא שבוחר כל מוצר אחר.

מטרת גישה זו היא להביא למצב בו מתקיימת תחרות בין רשויות מקומיות על מקום מגוריו של האזרח, ולכן יש להן תמריץ להתייעל ולשפר התאמת השירותים העירוניים לדרישות התושבים. באם האזרח לא מרוצה מהשירותים ומאיכות החיים שלו הוא יכול להצביע ברגליים ובכך לנקוט פעולה שתשפר את מצבו. הרשות אותה יעזוב תפגע והרשות אליה יעבור תרוויח.

אם נחיל את הגישה הזו בארץ, יש תקווה שהרשויות הכושלות יהיו חייבות להשתפר. ההתערבות המגוננת אך המנוונת של השר תיפסק, וכך ייווצרו תמריצים לתושבים להתייחס אל השלטון המקומי כאל גורם משמעותי ולקחת חלק פעיל  יותר בחיים החברתיים.

אלכסיס דה-טוקוויל, בספרו המונומנטלי ‘הדמוקרטיה באמריקה’, היטיב לנסח את הדבר:

העיר היא ההתאגדות היחידה שהיא טבעית באופן כה מושלם, כך שבכל מקום בו מתאגדים אנשים העיר נראית כמכוננת את עצמה…; ללא שלטון מקומי, ייתכן ומדינה תקים שלטון חופשי, אולם לא תהיה (בה) רוח של חירות… הערכתי לביזור באמריקה אינה בשל ההשלכות המנהליות אלא בשל אלו הפוליטיות"