רגע האמת של אירופה

ב-16 באפריל, נשיא צרפת עמנואל מקרון אמר כי משבר הקורונה הביא את אירופה ל"רגע האמת". לדבריו, כלכלה היא "מדע מוסרי" ולכן המדינות החזקות יותר באיחוד האירופי חייבות לדאוג לשותפות החלשות באמצעות הקמת קרן אשר "תנפיק חוב משותף בגיבוי ואחריות משותפת".

זו הייתה קריאה יהירה וצפויה לפתרון טכני המתעלם בנוחות מן השאלה הפוליטית הבסיסית. ביבשת המבוססת עדיין על מדינות לאום חזקות, האומות המצליחות והמשגשגות יותר תמיד שאלו מדוע הן חייבות לעזור לאלה הנכשלות. כיום, מנהיגי אותן מדינות נקראים לסייע לחלשים בהיקפים שמעולם לא עלו על הדעת. לכן לא הייתה זו הפתעה כאשר בוועידת וידאו שערכו מנהיגי אירופה ב-23 באפריל, כולם כאחד התעלמו מהצעתו של מקרון.

אירופה אכן נמצאת ברגע האמת, אך הפוליטיקאים האירופים עדיין לא הבינו עד כמה עגומה האמת הזו. כל התחזיות הכלכליות הנשמעות היום אופטימיות מדי, ואפילו המדינות החזקות ביותר יצטרכו להתמודד עם מצוקה כלכלית מבית. בתנאים כאלה, כל אחד דואג לעצמו. כפי שהמתיחות הפנימית בגרמניה וארה"ב הוכיחה לאחרונה, ישנם מספיק קשיים בשיתוף פעולה בין מחוזות ורשויות מקומיות בתוך המדינות עצמן, כך ששיתוף פעולה בקנה מידה הנדרש בין מדינות אירופה ידרוש מהפכה פוליטית של ממש.

תחזיות ורודות

כל מדינות העולם חוות כיום מיתון כלכלי, אך המשבר יהיה חמור במיוחד באירופה שעוד בטרם התפרצות המגפה עמדה בפני מיתון. נגיף הקורונה גרם לנזק כספי חמור, והיחסים הכלכליים ההדוקים בין המדינות ביבשת ובינן לבין סין מחזיקים אותן כבנות ערובה לביצועים הפיננסיים של כל השותפות.

כל ציפייה להתאוששות מהירה מן ההתרסקות החריפה הזו היא אשליה. למרות שחלק מן המדינות מתחילות להתנסות בהקלות בסגר, התהליך יהיה ארוך ויוביל לרווחים מוגבלים. הנשיא דונלד טראמפ אולי רוצה לזרז את פתיחת המשק האמריקני, אך מחקר שבדק לאחרונה את השפעות המגיפה הספרדית בארה"ב (1920-1918) מזהיר כי ללא פריצת דרך בתחום הרפואי אנו צפויים לעוד מקרי מוות ולנזק כלכלי נוסף. בטור צופה פני עתיד ב'ניו-יורק טיימס', דונלד מקניל כתב כי תקופת הפתיחה מחדש תהיה "סוג של ריקוד" ממושך קדימה ואחורה: "חלקים חיוניים במשק אולי יפתחו מחדש, כולל חלק מבתי הספר ומפעלים במתכונת מצומצמת", אך היכן שאיום הנגיף יצוץ שוב, הרשויות יאלצו לסגת ולהמתין לפני שיחזרו על התהליך.

מצב משתנה וחסר יציבות כזה של פתיחה מחדש יביא להתאוששות איטית מאוד. כלכלה היא מערכת של ברגים וגלגלי שיניים, והחלקים השונים בה מחזקים את הביקוש אחד לשני. אם למשל מסעדות יעבדו רק בשלושים אחוזים מן היכולת בשל פחד מתמשך מהדבקה ויכולת ההוצאה המצטמקת של הלקוחות, רבים מן הספקים שלהן ישקלו האם שווה להם לפתוח מחדש את העסק. מעצורים כאלה יחלחלו לאורך כל שרשרת האספקה, יגרמו לפשיטת רגל של חלק מן היצרנים ולנזק ארוך-טווח. ההשפעות השליליות של התאוששות חלקית יתעצמו בעולם של קווי אספקה בינלאומיים: אפילו כאשר עסקים במדינה מסוימת יהיו מוכנים לספק שירותים ומוצרים, יתכן כי הקונים בעולם עדיין יהיו תחת סגר מלא או חלקי. חוסר ודאות לגבי מסלול המחלה ולגבי התזמון והתיאום של חזרה לשגרה כלכלית יוסיף לעומק ולמשך של המיתון הצפוי. אותו חוסר ודאות משתקף למשל בתנודתיות הגבוהה בשוק המניות. כלכלנים מאוניברסיטת סטנפורד שמדדו את מספר הימים בהם השוק איבד והשיב לפחות 2.5 אחוזים מערכו, מעריכים כי אנו עומדים בפני תקופת מיתון ממושכת ועמוקה יותר מכל התחזיות הקודמות.

לכל הבעיות האלה יש להוסיף את שיעור החוב חסר התקדים אותו צברו משקי בית, חברות, בנקים וממשלות. על פי המכון לפיננסים בינלאומיים בוושינגטון, החוב העולמי הוכפל מ-120 טריליון דולר ב-2006 ל-240 טריליון דולר ב-2019, ועומד על 320 אחוזים מהתמ"ג העולמי. מדינות רבות מדי (ושלל בעלי ההלוואות בתוכן) ניצלו את שיעורי הריבית הנמוכים כדי לשמר ואף להגדיל רמות גבוהות של חוב. שיעורי החוב עלו במיוחד בקרב תאגידים וכמעט אצל כל ממשלה. כעת, הלווים צריכים להחזיר את החובות האלה, ובעיצומה של קריסה כוללת בייצור.

בנקים אירופים, במיוחד אלה במדינות דרום גוש האירו, נמצאים במצב פגיע במיוחד מכיוון שעדיין לא זכו לקבל את החוב שהצטבר במהלך המשבר הכלכלי העולמי של 2009-2007. בנוסף, הן בצפון והן בדרום אירופה, הבנקים סבלו מרווחיות נמוכה כרונית. בנקים אירופים סחרו בשערי מניות נמוכים עוד הרבה לפני שפרצה המגפה, וכעת אלו נפלו עוד יותר. השווקים אומרים לבנקים: "הנכסים שלכם שווים הרבה פחות ממה שאתם חושבים", ולא קשה לראות מדוע. בנקים רבים עומדים בפני הפסדים כבדים שיעמידו בספק את כושר הפירעון שלהם, וכך יובילו להתרחבות המשבר הכלכלי. מול התחזית הבעייתית הזו, משקיעים כבר דורשים שיעורי ריבית גבוהים יותר עבור הלוואות חדשות לבנקים באירופה.

בעוד שכל מדינות אירופה עומדות בפני שנה כלכלית קשה מאוד, התפרצות הקורונה הנחיתה את המכה הכואבת מכל דווקא על אחת החלשות שבהן – איטליה. הכלכלה האיטלקית לא צמחה מאז הקמת גוש האירו ב-1999, והייתה כבר במיתון מתמשך כאשר הנגיף החל לעשות שמות בוונטו ולומברדיה, שניים מן המחוזות היצרניים במדינה. הקריסה באיטליה צפויה לשלוח גלי הדף ביבשת ובעולם כולו, כל מי שהיה צריך לדעת זאת לפני שנים, הבין כי איטליה לא שייכת באמת לגוש האירו: חוסר יציבות פוליטית הוביל לכך שהכלכלה האיטלקית הייתה תלויה בגמישות הלירה בכל פעם שנקלעה למשבר, והעובדה שהמשבר הנוכחי עמוק כל כך מוכיחה כי ההצטרפות לגוש הייתה שגיאה היסטורית חמורה.

הבעיה של אירופה

מול המשבר הכלכלי והפיננסי האדיר הזה, גוש האירו צריך להתמודד במסגרת קונפדרציה של מדינות הדומה לזו ששלטה בארה"ב בין 1776 ל-1789. באותן שנים, המדינות האמריקניות סירבו לחלוק את נטל החובות ממלחמת העצמאות ואת התחייבות הפנסיה לחיילים שלחמו בה. ידועה במיוחד הייתה ההתעקשות של מדינת ניו-יורק לשמור על רווחי המיסים על ייבוא שנאספו בנמליה. באופן דומה ובעניינים המשפיעים עמוקות על תקציבי המדינות, חברות האיחוד האירופי הציבו את האינטרסים הלאומיים מעל המטרות הרחבות של האיחוד. כעת התמריצים להמשיך ולעשות זאת גבוהים עוד יותר, מכיוון שהסכומים הדרושים כדי להיחלץ מן המשבר עצומים מאי-פעם.

ארה"ב היא אמת מידה שימושית. למרות הכאוס והנזק שהממשלה הפדרלית גרמה בכל הנוגע לתיאום וטיפול בנגיף ולמרות המחלוקות האידיאולוגיות בקונגרס, הכלכלה האמריקנית תזכה לתמריץ כלכלי שיגיע עד לשיעור של עשרה אחוזים מן התוצר, דרך סדרה של יוזמות מבולבלות. בגוש האירו, למדינות הצפוניות יש את הכסף כדי להחיות את הכלכלה שלהן, גם אם בקושי. למדינות הדרום אין. גרמניה, בדומה לארה"ב, ככל הנראה תסיים עם גרעון גבוה יותר מעשרה אחוזים בניסיון לחזק את הכלכלה המקומית, וככל הנראה תזדקק לכספים נוספים כדי לשקם את הבנקים. איטליה וספרד ספגו הלם כלכלי גדול הרבה יותר אך חסרות את הממון כדי לתקן אותו, והממשלות שלהן גם צריכות לדאוג מן החוב התופח (מעל ל-20 אחוזים מהתמ"ג) אותו יש לשלם השנה. האם משקיעים יסכימו להלוות להם עוד כסף כדי לכסות אותו?

בכל דרך בה תסתכלו על המספרים, איטליה זקוקה לתמריץ של לפחות 200 מיליארד אירו ואולי עוד 200 כביטחון למקרה שהשוק לא ירכוש חלק מהחוב הממשלתי הצומח. ספרד תצטרך בערך חצי מהסכומים האלה. הסכום המדויק עשוי להשתנות אך ברור כי הוא גדול מספיק מכדי שאיטליה או ספרד יוכלו לספק אותו ללא עזרה חיצונית. התגובה האירופית למצב הקשה הזה היא להלוות להן כספים דרך גורמי המימון הרשמיים, אך אסטרטגיה כזו רק תוסיף על עול החובות אותו יינשאו גם לאחר שיצאו איכשהו מן המשבר. במקום זאת, ההיגיון הפשוט מציע כי איטליה וספרד יקבלו מענקים של כמאה מיליארד אירו על מנת לשמור עליהן צפות בחודשים הקרובים.

בארה"ב, קרנות התמריצים שקבע הקונגרס כוללות מענקים של כ-150 מיליארד דולר למדינות ורשויות מקומיות. חשוב לציין כי בארה"ב העברות פיננסיות פנימיות מתרחשות באופן אוטומטי – ככל שהמדינה נפגעה קשה יותר, כך היא משלמת פחות מיסים פדרליים ומקבלת יותר הטבות. אך יחד עם זאת, המדינות זקוקות לעוד כסף כדי לכסות את הירידה בהכנסות והן פועלות באופן נמרץ מול הממשלה כדי לקבל אותו. העניינים בגוש האירו חמורים ורציניים הרבה יותר. מכיוון שלגוש אין תקציב מרכזי, המדינות החברות בו לא מקבלות תמיכה אוטומטית דרך מיסים מופחתים ומענקים כמו המדינות בארה"ב. לכן למרות שהצרכים הכספיים של ספרד ואיטליה דחופים מאוד, קשה לראות כיצד הקונפדרציה האירופית מגייסת את ההסכמה הפוליטית הרחבה הדרושה כדי לספק אותם.

הענק המתכווץ

בשל חוסר היכולת לפעול במשותף בקנה מידה נרחב שכזה, מנהיגי אירופה החליטו להעמיד פנים של פעולה. תוכניות ורעיונות שונים יצרו התרגשות רבה רק כדי להיעלם במהרה ולפנות את הדרך לתוכניות חדשות שגורלן דומה. ב-9 באפריל, שרי הכלכלה של האיחוד האירופי סיימו מרתון דיונים בהבטחה מעורפלת להענקת בטוחות של 25 מיליארד אירו, בהן תשמש הנציבות האירופית כדי ללוות 100 מיליארד אירו ולהלוות אותם לממשלות עבור תשלום משכורות לעובדים. לא ברור עדיין מתי ואיך רעיון כזה יהפוך למציאות, וגם לא ברור מי אמור לספק את הכספים וכיצד יקבעו סדרי העדיפויות לחלוקתם. בזמן ששאלות אלו נמצאות בדיון, חלק מן הממשלות (כמו פינלנד) כבר נסוגות מהמחויבות לתוכנית, ואחרות ילכו בעקבותיהן בקרוב.

רעיון אחר שעלה הוא זה לפיו בנק ההשקעות האירופי (EIB) יציע ערבויות בסך 25 מיליארד אירו למלווים פרטיים, בתקווה שאלו יסכימו להלוות עד 200 מיליארד אירו ללווים באירופה. הבעיה בתכנית זו (למעשה גרסה מחודשת של תוכניות עבר דומות) היא שהיא רק תתייג מחדש חלק מן ההלוואות של ה-EIB, ותשפיע מעט מאוד על הצמיחה או על שיעורי התעסוקה. לבסוף, ישנה אפשרות לקיחת הלוואות על ידי ממשלות מ'מנגנון היציבות האירופי' (ESM), המהווה את קרן ההצלה של הגוש ובה מאגר כספים זמין תמידית. הסכומים שיינתנו כהלוואה יהיו למטרות הקשורות לקורונה בלבד, ויוגבלו עד לשיעור של שני אחוזים מן התמ"ג. אלו סכומים קטנים שלא יספקו עזרה משמעותית למדינות הנזקקות, ורק יוספו עוד חובות לא רצויים.

ומה בנוגע לפרס הגדול, הצעתו של מקרון ל"קרן קורונה אירופית"? גם כאן נמשך הטירוף. במונחים משפטיים יבשים, תוכנית כזו תאפשר לממשלות ללוות כספים במשותף. במונחים מעשיים, היא תציב את גרמניה למשל בסכנה אם האיטלקים לא יחזירו את החובות, ואין זו הפתעה שגרמניה מסרבת בעקביות לצעד כזה. במובן מסוים, הסירוב הגרמני הוא גם מתנה למקרון, שאפשר לו לעשות כותרות מפוצצות אך מבלי להידרש לגבות אותן בכסף. אם מדינות הגוש ייקחו הלוואות במשותף הן גם ידרשו להחזיר אותן במשותף, וצרפת מתקשה אפילו לשלם את החשבונות שלה עצמה. בנוסף לכל זה, השאלה מי מחליט איזו מדינה תוכל להשתמש בכסף מקרן הקורונה וכיצד עדיין לא נענתה. רבים באירופה נושאים עיניים לגרמניה כמי שתשלם את החשבון כמוצא אחרון, אך לגרמניה יש מספיק בעיות משלה. תעשיית הרכב התלויה במחירי הנפט עומדת בפני העלמות; סין, שהייתה השוק הצומח ביותר עבור יצואנים גרמנים בעשורים האחרונים, סבלה ממיתון עוד לפני התפרצות הקורונה, ומוסדות ההשכלה הגבוהה לא ערוכים לשינויים טכנולוגיים. גרמניה היא עדיין המדינה החזקה באירופה, אך היא ענק שהולך ומתכווץ.

בתגובה למדינות שקראו לה לפעול "למען המטרה האירופית", הקנצלרית הגרמנית אנגלה מרגל זעמה. "אתם לא יכולים להאשים את כולם שהם פחות אירופים מכם בכל פעם שלא עושים מה שאתם מבקשים", אמרה לעמיתיה המנהיגים. לאחר מכן היא השתמשה בטריק בירוקרטי ששירת אותה היטב ב-2017, אז מקרון קידם בנחישות את הרעיון תקציב אירופי מאוחד, והצביעה על תקציב האיחוד כמקור האולטימטיבי לכספים. מרקל יודעת היטב שזו הדרך הבטוחה לחסל כל תכנית מימון חדשה. לאיחוד האירופי יש סמכות להוציא סכום של כטריליון אירו על פני שבע שנים, ומעגל התקציב הקרוב גם כך נמצא תחת לחץ אכזרי למלא את החסר לאחר עזיבת בריטניה שהייתה תורמת משמעותית.

כל התקוות כעת מרוכזות באפשרות שהמדינות החברות יתחייבו לתת עוד יותר כסף באמצעות בטחונות שיאפשרו לנציבות האירופית ללוות כסף משוק ההון. אך גם אם תכנית זו לא תתמוסס כמו ההצעה לקרן הקורונה, היא תגיע הרבה אחרי שהמשבר כבר גבה מחיר אכזרי. אם הדיווחים האחרונים מדיוני המנהיגים נכונים, נראה כי הנציבות תשתמש בסופו של דבר בכספים שלוותה לא רק כדי להלוות למדינות החברות, אלא גם בצורת מענקים. האם המדינות העשירות יותר יסכימו לתכנית שככל הנראה תחייב אותן להוצאה עצמית גדולה?

עולם חדש

בעוד המבוי הסתום הזה נמשך, העיניים כעת נשואות לבנק האירופי המרכזי (ECB). באופן עקרוני, הבנק יכול להדפיס כסף כדי לדחות את יום הדין, אך יש לזכור כי ה-ECB משמש כבנק מרכזי עובר קונפדרציה של מדינות. בארה"ב, בריטניה או יפן, הבנק המרכזי רוכש אגרות חוב בידיעה שבמקרה של הפסד הממשלה תוכל להעלות מיסים כדי להשלים את החסר. הבנה זו היא שמאפשרת את מבצע הסיוע הנוכחי בו הבנק המרכזי האמריקני צפוי לרכוש עוד אגרות מעבר להלוואות המדינה. מערכת הפדרל ריזרב מספקת גם קווי אשראי לתמיכה באגרות חוב מקומיות, על בסיב ההנחה החשובה לפיה הממשלה תחלוק כל הפסד עתידי.

הבנק האירופי המרכזי נתן לעצמו את הסמכות לרכוש אגרות חוב בסכום של עד לטריליון אירו. זהו סכום גדול במונחים אירופים אך זניח בהשוואה להיקף הצעדים שנקט הבנק המרכזי בארה"ב מול משבר הקורונה, וההבדל הבסיסי הוא של-ECB אין שותף פיסקלי. הבנק האירופי הוא כבר הבעלים של 23 אחוזים מאגרות החוב של איטליה ואם יכסה את צרכיה הכספיים השנה, שיעור זה יגיע לארבעים אחוזים מן החוב הממשלתי האיטלקי. במקרה שאיטליה לא תצליח לעמוד בהחזרי החוב, הרי שמשלמי המיסים בגרמניה ובמדינות אחרות יאלצו לספק את ההון הדרוש לבנק כדי לשלם את החשבון, עם או בלי הסכמתם.

אם גוש האירו לא יטפל במשבר הזה כיום, הוא ימצא עצמו את עצמו בעתיד מול משבר גדול הרבה יותר. הבנק האירופי לא יכול לפתור את הפגם המרכזי בגוש, מכיוון שהוא בנק מרכזי ללא איחוד פיסקלי הפועל מול קונפדרציית מדינות אשר מוגבלת בידי המדיניות השונה של כל אחת מהחברות בה. בסיכום ספרי 'טרגדיה אירופית' שראה אור לפני כשנתיים, הצעתי תחזית לפיה "משבר חדש (ותמיד יהיה משבר חדש כלשהו) יציע מבחן קשה לגוש האירו, ובמיוחד אם איטליה תהיה המוקד כפי שרוב הסיכויים מראים. המחלוקות הפוליטיות יתרחבו ככל שהמתח הכלכלי יתגבר, והמשבר יקרע את כל רשתות הביטחון של הגוש". יתכן כי הרגע הזה הגיע כעת.

משבר הקורונה החמור מציב בפני מנהיגי אירופה את הבחירה ממנה ניסו להימנע ככל האפשר: האם הם יקדמו את גוש האירו (או אפילו את האיחוד כולו) לקראת פדרציה אמיתית, כזו שתציב את הפרלמנטים הלאומיים תחת פרלמנט אירופי בעל סמכות דמוקרטית מפוקפקת, או שבמקום זאת ימתינו לנס של התאוששות כלכלית? אם יבחרו להמשיך ולהמתין, החובות של איטליה וספרד ימשיכו לתפוח ולהגביר את הלחץ הכלכלי, ויכפו לבסוף ברירה בין תמיכה פוליטית דרמטית ומרוכזת לבין נסיגה מתהליך האינטגרציה שהחל לאחר מלחמת העולם השנייה. זהו העולם החדש אליו צועדת כיום אירופה.

פרופ' אשוקה מודי הוא מרצה לכלכלה בינלאומית באוניברסיטת פרינסטון, ובעבר כיהן כסגן מנהל המחלקה האירופית בקרן המטבע הבינלאומית. המאמר התפרסם לראשונה באתר 'נשיונל רוויו'.