האמת הלא נוחה על כשלונן של ועדות חקירה

לעיתים נדירות בלבד נחשף הציבור למתרחש מאחורי הקלעים של ועדות חקירה. גם כשהמסך מורם, כפי שאירע לאחר ועדת אגרנט, הדבר קורה רק בחלוף עשרות שנים. משום כך יש עניין מיוחד בעדותו של חתן פרס ישראל למדעי המִנהל, פרופ" יחזקאל דרור, חבר ועדת וינוגרד, שתיאר את עבודת הוועדה לחקר מלחמת לבנון השניה, כ-"אונס הרציונליות", "חלום בלהות" ו"חוויה קשה".

עיקר קצפו של דרור יצא נגד מה שכינה "הרדיקליזם המשפטי", שחישק את עבודת הוועדה, והקשה עליו להטמיע בה כלים מתחום מומחיותו, שהיו חיוניים לדעתו לזיהוי גורמי הכשל, והפקת לקחים מערכתיים. דרור, אדם קפדן חריף שכל, אמיץ ובוטה להפליא, סירב להשלים עם הנטיה המשפטית לצמצם כשלים מערכתיים, לשאלת אחריותם של יחידים. והעימותים בינו לבין יתר חברי הוועדה, נמשכו גם לאחר פרסום הדו"ח.

"אני מקווה שהוא יסתום את הפה" אמר גורם אנונימי בראיון ל־Ynet. והשופט וינוגרד ציין בראיון לנחום ברנע, כי היו מי שניסו להכשיל את עבודת הועדה ולתקוע מקלות בגלגליה. ומכל מקום חברותו של עוף מוזר, פרופסור למדעי המדינה, בוועדת וינוגרד הותירה בממסד המשפטי בישראל טראומה, שהוא טרם הצליח להשתחרר ממנה. והראיה שמאז ועד היום, לא מונה עוד איש מדעי החברה או חוקר מדיניות בכיר, כחבר בוועדת חקירה ממלכתית, וספק אם הדבר יקרה בעתיד.

​​​​​​​​נקודת המבט הייחודית של דרור מספקת הצצה נדירה למנגנון פעולתה של ועדת חקירה משפטית, ומאירה את המתח המובנה בין שני התפקידים שהטיל עליה המחוקק: קביעת אחריות אישית למחדל, וגיבוש לקחים למניעת הישנותו. שני יעדים הנמצאים במסלול התנגשות חזיתי. שהרי ככל שוועדה מעמיקה לחשוף את מורכבותו של כשל מערכתי, כך, באופן פרדוקסלי, קשה לה יותר לבודד אחריות אישית, בין שלל גורמי הרקע .

ולהפך – התמקדותה ב-"אשמים", מובילה בהכרח לטשטוש הגורמים המערכתיים שהולידו את הכשל. ראוי לציין כי חרף חילוקי הדעות החריפים, ואולי דווקא בזכותם, הותיר דרור את חותמו על עבודת הוועדה, וחלק מתובנותיו המערכתיות מצאו ביטוי בדו"ח הסופי.

לכאורה אין הכרח שכך יהיה. חוק ועדות חקירה, תשכ"ט–1969, מעניק לוועדה חופש פעולה רחב לקבל כל ראיה שתמצא כמועילה להבנת המחדל. אלא שבפועל, וכפי שעולה מניסיונן של ועדות החקירה המרכזיות, הוועדה מאמצת מרצונה את דיני הראיות והפרוצדורה השיפוטית, וממעטת להסתמך על מקורות ידע חיצוניים המסייעים להבנת התמונה הרחבה.

ההסבר לכך נעוץ בציפייה ממנה להטיל אחריות אישית. ההופכת את דיוניה בהדרגה לסוג של משפט, שבו נאבקים חברי הוועדה ועורכי דינם של מי שעלולים לקבל מכתבי אזהרה, על הראיות, קבילותן ומשקלן. מה שמעביר מרכז הכובד מן השאלה כיצד נוצר הכשל, אל השאלה על מי ניתן להטיל את האחריות להיווצרותו. ​​​​​​​​הדרישה שבראש ועדת חקירה משפטית יעמוד שופט בכיר, שאותו ימנה נשיא ביהמ"ש העליון, הייתה אחד מחידושיו המרכזיים של חוק ועדות חקירה, תשכ"ט 1969.

החוק הישן העניק לממשלה את הפריווילגיה למנות את חברי הועדה. מחוקקי החוק החדש התעקשו למנות שופט בכיר, על מנת למנוע אפשרות של ניהול משפטי שדה סטליניסטים. שר המשפטים שפירא אף הדגיש בדיוני הכנסת, כי רק שופט בכיר, שמקצועו וניסיונו חייו הכשירו אותו לברר עובדות ולהעריך ראיות, מוסמך להחזיק בכוח המשרה.

אלא ששפירא שגה כאשר החיל את ההיגיון המשפטי על חקירת אסון לאומי. בבית משפט בעלי הדין הם הבוחרים עבור השופט "הניטרלי" את מסגרת המחלוקת ואת העובדות הטעונות הכרעה. בוועדת חקירה אין תובע ואין נתבע, אין כתב אישום, אין כתבי טענות המגדירים את גדר הסכסוך. יו"ר הוועדה הוא הקובע מה יעמוד לבירור, ומה ייוותר מחוץ לו. בכך הוא הופך, מדעת או שלא מדעת, מפרשן של הדין לפרשן של ההיסטוריה.

אף שהחלטות הוועדה מתקבלות לכאורה ברוב קולות, בפועל היו"ר קובע את סדרי הדין. סעיפים 9–15 לחוק מקנים לו סמכויות רחבות, המאפשרות לו למנות את צוות החוקרים,  לקבוע אלו עובדות ייאספו, להחליט מי יוזמן להעיד, אלו שאלות ישאלו ואלו קווי חקירה לא יקודמו ועוד. במובנים רבים, יו"ר הוועדה, כשופט בכיר, אינו רק מנהל את החקירה; הוא הארכיטקט המעצב את מסגרתה, את כיוונה ואת תוצריה.​

כשל המשפטיזציה

תפיסת תפקידו הרחבה של יו"ר הוועדה אינה מקרית. היא נשענת על ההנחה, שההיגיון המשפטי הוא ההיגיון הראוי לחקירת אסון לאומי. המשפט יוצא מן ההנחה, שההתנהגות האנושית ככלל, ניתנת להסדרה באמצעות חוקים, נורמות וכללים מחייבים, שסטייה מהם גורמת נזק. בעיניו של שופט, לכל עבירה יש אחראי, ולכל נזק יש מעוול. אסונות נתפסים אף הם בראש ובראשונה, כתוצאה של רשלנות, הפרת חובה או זלזול בנהלים, ולא כתוצר לואי של כשלים מערכתיים.

כאשר שופט מנהל את השיח עם העבר, הוא מאלץ אותו להיכנס לתוך קטגוריות משפטיות. פחות מעניינת אותו התמונה הרחבה, על מכלול הגורמים שהצטברותם הובילה לאסון. עובדה מקבלת בעיניו את מלא ערכה, רק במידה שניתן לתרגם אותה למונחים של "רשלנות", "אחריות שלוחית", "חובת זהירות" או "סטייה מסטנדרט האדם הסביר". לכן, כיו"ר הוועדה, הוא ינחה את צוות החוקרים שמינה עם כניסתו לתפקיד, למיין את שלל הראיות בהתאם, ולהעניק משקל לאלה העשויות לבסס אחריות משפטית.

ראיות כמו תרבות ארגונית לקויה, פערי הכשרה, מחסור במשאבים ודומיהן, שאינן מצביעות על אשמתו של אדם מסוים, אלא על האופן שבו המערכת כולה יצרה את התנאים לאסון – ידחקו לשוליים. ברקע מרחפת כמובן הציפיה להגיע להכרעה. היסטוריון או חוקר מדיניות רשאים להותיר שאלות פתוחות, ולהודות בכך, שחלק מן העובדות לעולם לא יתבררו במלואן. שופט חייב לסיים את הדיון ולהכריע, אף שהכרעתו אינה מבטיחה הגעה לחקר האמת.

בספרו "הרהורים על הסיבות לעלייתה ונפילתה של רומא", הזהיר מונטסקייה מפני הנטייה להסביר אסונות לאומיים באמצעות כישלונם של יחידים. לדבריו, אם מדינה מובסת במלחמה, יש לחפש את ההסבר לכך ב"סיבות כלליות" (causes générales), ולא בכישלונו של מצביא זה או אחר. ​​​​​​​​יהיה מי שיטען, כי חקירת כשלים מערכתיים והפקת לקחים, שימנעו את המחדל הבא, היא ממילא חסרת תועלת, מפני שהעתיד לעולם אינו מציית לתכתיבי העבר. לכן תפקידה העיקרי של ועדת חקירה, הוא להתמקד באיתור האחראים למחדל, באמצעות המודל הרווח במשפט הפלילי. אולם מדובר גם כאן בהנחה מופרכת.

מה שוועדות החקירה לא רואות

בירור נסיבות שהובילו לאסון לאומי, שונה במהותו מבירור נסיבותיו של מעשה פשע, ומחייב להביא בחשבון קטגוריות הממלאות תפקיד שולי בדפוס החשיבה המשפטי. כמו למשל, "הסברים נוגדי-מציאות" (Counterfactual)  "חכמת בדיעבד", "ידיעת העושה" ו"כוחו של גורל". התעלמות אפילו מחלקן, מובילה לכך שהוועדה מחטיאה את האשמים האמיתיים, ומחמירה עם אחרים. הדוגמאות לכך רבות.

אחת היותר מטרידות נוגעת לסוגיית המכה המקדימה, שביקש הרמטכ"ל דדו להנחית על ריכוזי הצבא המצרי והסורי, ערב יציאתם להתקפה במלחמת יום הכיפורים. בעדותו בפני וועדת אגרנט הוא העיד, כי לאחר קבלת "ידיעת הזהב" מהמוסד, סמוך לשעה 06:00, הוא תבע להפעיל את תוכנית "נגיחה" של חיל האוויר. אך נבלם בידי גולדה ודיין – שהתנגדו לכך מחשש לתגובת ארצות הברית. דדו טען כי קבלת הצעתו הייתה משנה את מהלך המלחמה. אבל השופט אגרנט קטע את קו ההגנה הזה והבהיר, כי מבחינה משפטית, מה שלא אירע בפועל, אינו יכול לשמש עובדה המסירה ממנו אחריות. ומאחר שמכת המנע לא בוצעה, אין מקום לדון בתוצאותיה ההיפותטיות.​​​​​

הנתק בין שופטים למקבלי החלטות, על רקע סירובם לדון בעובדות נוגדות מציאות, חכמת הבדיעבד וכוחו של גורל, חוזר על עצמו בכל ועדות החקירה החשובות. בוועדת כהן, שחקרה את טבח סברה ושתילה, טענו אריאל שרון ורפאל איתן, כי הטלת משימת טיהור המחנות על צה"ל, הייתה מובילה לעשרות חיילים הרוגים, ודעת הקהל בישראל היתה מאשימה אותם בהתנהלות מופקרת. כהן פסל את קו ההגנה הזה בטיעון הידוע, שהועדה יכולה לדון רק במה שאירע ולא במה שלא אירע, והרשיע את שרון בעצימת עיניים. ואם אין בכך די, הוא החיל עליו את חכמת הבדיעבד, וקבע שהיה עליו לצפות מראש שטבח כזה יתרחש. תוך שהוא מתעלם מהעובדה שהפלאנגות, היו בני ברית רשמיים של ישראל, פעלו כצבא מאורגן ולא כאוסף קרימינלים, ושהם קיבלו משימה צבאית לגיטימית ומוגדרת.

בדומה לכך, ועדת אור, שחקרה את אירועי אוקטובר 2000, הטילה על השר פרופ׳ שלמה בן עמי אחריות מיניסטריאלית לירי הצלפים במפגינים הערבים. השופט תיאודור אור דחה את טענתו נוגדת המציאות של בן עמי, שלפיה אילו התערב בשיקוליה המבצעיים של המשטרה, הוא היה פועל בניגוד לחוק, האוסר על פוליטיזציה של המשטרה. וקבע כי בנסיבות שנוצרו בשטח, בן עמי, לא היה רשאי להיות "ראש קטן". כשהוא מאמץ אגב כך, קביעה נוגדת מציאות משלו, שהובילה אותו להמליץ לרוה"מ לסיים את תפקידו.

​​​​​הכנסת מרכיב המזל, מספקת נימוק נוסף נגד מהותה המשפטית של ועדת חקירה החוקרת מחדלים צבאיים, בתופעה מלאת סתירות כמו מלחמה. בעולמו של "האדם העושה", מדינאי או מפקד, פועל תמיד ברקע משתנה נוסף – המזל. גורם שאינו בשליטתו, אך כזה שיכריע בחשבון אחרון אם החלטתו תיזכר כמעשה מנהיגות מזהיר או ככישלון צורב. ועדת חקירה, הבוחנת את ההחלטה לאחר שהתוצאה כבר ידועה, מטשטשת את הגבול בין תרומת המזל לבין איכות ההחלטה.

מבצע 60 השעות שנחקר על ידי ועדת וינוגרד מספק לכך דוגמא מובהקת. ערב הפסקת האש במלחמת לבנון השנייה, אישר רוה"מ אולמרט לצה"ל לצאת למהלך קרקעי נרחב, שכלל את חציית נחל סלוקי. המהלך נכשל והוביל למותם של 33 חיילים. עדת וינוגרד הקפידה להבהיר כי עצם ההחלטה לצאת למהלך הקרקעי הייתה לגיטימית. עם זאת, הביקורת החריפה שהעבירה על המהלך, הושפעה במידה רבה מן המחיר הכבד שגבה, ומכך שהוא לא השיג בסופו של דבר את מטרותיו. מה הייתה קובעת אילו הסתיים בהצלחה והשיג את יעדיו, ניתן להותיר לשיקול דעתו של הקורא.

​​​​​אריסטו סבר שמבנה ותכלית כרוכים זה בזה, ומיוחסת לו האמירה שדג אינו יכול לטפס על עץ וסוס אינו יכול לעוף. מה שנכון לגבי דגים וסוסים נכון גם לגבי ועדת חקירה, ממשלתית או ממלכתית, שעומד בראשה שופט בכיר המעצב את מסגרתה, את מתודולוגיית עבודתה ואת תוצריה. המתודולוגיה המשפטית פותחה כדי לברר מחלוקות עובדתיות, לייחס על יסודן אחריות אישית, ולהגיע להכרעה, במקום שבו חוקר מדיניות, כדוגמת פרופ׳ יחזקאל דרור, למשל, היה מעדיף להותיר סמני שאלה. היא גם אינה בנויה להתמודד עם תכליות המושכות לכיוונים מנוגדים, כמו בחינת מחדלים מזה וייחוס אחריות אישית מזה, כאשר ההחלטות התקבלו בתנאי אי ודאות, על יסוד מידע חלקי ותחת לחצים כבדים, על רקע גורמים מערכתיים שלמקבלי ההחלטות לא הייתה שליטה עליהם.

הפער הזה בין מה שאירע בזמן אמת, לבין חכמת הבדיעבד של הועדה, מעודד בחינת החלטות על פי תוצאותיהן. ומונע מן הועדה לממש את ייעודה. כלומר, לבחון כשלים מערכתיים, להפיק מהם לקחים, ולהטיל אחריות, מבלי לגרום עוול, לאלו ממקבלי החלטות, שפעלו באופן סביר בתנאים מורכבים. השאלה כיצד ניתן לעצב מנגנון שיצליח לעשות זאת, היא שאלה נפרדת, שתידון במאמר נוסף.