שלל חוקים ותקדימים קובעים בפירוש: המים הטריטוריאליים הסמוכים ללבנון הם שטח ריבוני וחלים עליהם כל חוקי המדינה
ביום ה-12 באוקטובר הונח על שולחן הכנסת, לעיון בלבד, ההסכם בין ישראל ללבנון בנוגע הגבול הימי ביניהן. בחינה יסודית של ההסכם, כפי שנעשתה על ידי שלל גורמים, מראה את עומק הבעיות והסכנות הטמונות בו מבחינת ישראל, ובעיקר את העובדה שהתמורה ממנו מאוד נמוכה והמחיר שלו מאוד גבוה.
המאמר הנוכחי לא עוסק בנזקי ההסכם ובנימוקים הרבים נגדו, אלא בסוגיה אחרת, מהותית לא פחות: הליך אישורו. לשם כך נציג את הכשלים המהותיים בחוות הדעת של המשנים ליועמ"ש מיום ה-11 באוקטובר, ובעיקר בסוגיית הוויתור על חלקים מהמים הטריטוריאליים של ישראל במסגרת ההסכם.
בניגוד למה שנטען בחוות הדעת, המנסה להכשיר משפטית את אישור ההסכם בממשלה בלבד וללא מעורבות הכנסת והציבור, נראה כי אותם חלקים של המים הטריטוריאליים הסמוכים ללבנון הם אזור ריבוני למהדרין של ישראל, ולפיכך חלים עליהם חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמנהל) וחוק יסוד משאל עם. בפרט, כפי שקובעים החוקים הללו, חובה לאשר את הוויתור בכנסת ברוב של 61 ח"כים לפחות וגם במשאל עם, אלא אם הרוב בכנסת שיאשר את ההסכם יהיה של 80 חברי כנסת לפחות.
בחוות הדעת מוצגים מספר טיעונים מרכזיים לכך שלכאורה ניתן לעקוף את חוק סדרי השלטון והמשפט וחוק יסוד משאל עם.
טיעון ראשון בחוות הדעת של היועמ"ש:
קו הגבול הימי בין ישראל ללבנון מעולם לא נקבע, ולכן יש ספק האם החוקים האמורים חלים במקרה הזה.
תשובה לטיעון הראשון:
1. חוק יסוד משאל עם וחוקים רלוונטיים נוספים חלים בכל מקרה בו השטח העומד לדיון הוא שטח עליו החילה המדינה את ריבונותה, כלומר את המשפט, השיפוט והמנהל שלה. כפי שנראה בהמשך, ישראל החילה את ריבונותה בצורה מפורשת בשטח המים הטריטוריאליים שלה בצפון, שנים רבות לפני החלטת הממשלה מספר 3452. לכן, בפרט, חוק יסוד משאל עם וחוקים רלוונטיים נוספים חלים במקרה הזה.
חשוב להדגיש כי הדבר נכון בלי תלות בכך שהשטח הנידון נמצא במחלוקת עם מדינה או ישות מדינית אחרת, ובלי תלות בכך שזהו שטח הסמוך למדינה אחרת אך לא הוסכם בו או מעבר לו על קו גבול רשמי בין המדינות, ובלי תלות בכך שהתנהל או יתנהל בעתיד משא ומתן, ובלי תלות בהכרה או אי-הכרה של מדינות אחרות בעולם בריבונות ישראל על השטח.
לדוגמה, כאשר החילה ישראל ריבונות על הגולן בשנת 1981, היה זה שטח במחלוקת עם סוריה, שראתה (ועדיין רואה) בו שטח שלה, ועד היום רוב מדינות העולם לא מכירות בו כאזור ריבוני ישראלי. לא היה קו גבול מוסכם בין ישראל לסוריה ב-1981 (היה, ועדיין יש, רק קו הפרדת כוחות מוסכם). דוגמה נוספת היא שטח גדול באזור הר דב ("חוות שבעא") הנמצא במחלוקת בין ישראל ללבנון. גם כאן אין גבול מוסכם בין המדינות, אבל מבחינת ישראל מדובר על שטח ריבוני לכל דבר ועניין.
דוגמה שלישית נוגעת למה שמכונה גבולות 1949, אשר שורטטו לאחר מלחמת העצמאות והחתימה על הסכמי שביתת הנשק. אלו לא היו הסכמי שלום אלא רק הבנות זמניות, ומדינות ערב לא הכירו בישראל כמדינה ריבונית. לא נקבע שום גבול מוסכם בין ישראל לשכנותיה, אך למרות זאת ישראל החילה ריבונות על כל השטח שהיה בשליטתה. דוגמה רביעית היא המקרה של אילת ומפרץ אילת אחרי מלחמת העצמאות: מי הים הסמוכים לעיר הפכו למים טריטוריאליים של ישראל, למרות שהם סמוכים גם לירדן ולמרות שלא נקבע קו גבול ימי רשמי בין ירדן לישראל עד להשלמת הסכם השלום ביניהן, ולמרות שבמשך שנים ירדן לא הכירה בישראל כמדינה ריבונית.
2. בהמשך לסעיף הקודם, יש להדגיש כי חוק יסוד משאל עם אינו מונע מהמדינה לקיים משא ומתן על שטח ריבוני לוותר עליו בעתיד, אלא מתנה את הוויתור באישור ההסכם ברוב מסוים בכנסת ובציבור.
3. בניגוד לטיעון המשנים, ניתן לטעון כי קו הגבול הימי בין ישראל ללבנון כן נקבע בעבר, כחלק מהסכם השלום בין ישראל ללבנון שנחתם ב-1983 ובוטל באופן חד-צדדי ע״י לבנון כשנה לאחר מכן.
כיוון שבהסכם נקבע כי החתומות מכבדות את ריבונותה הטריטוריאלית אחת של השנייה, וכיוון שהטריטוריה של מדינה כוללת גם את המים הטריטוריאליים שלה, הרי שלבנון הכירה בפועל בריבונות ישראל במים הטריטוריאליים, גם באותו אזור העומד כיום לדיון כחלק מההסכם הנוכחי.
טיעון שני בחוות הדעת של היועמ"ש:
ישראל מעולם לא החילה, וגם לא התכוונה להחיל, בצורה ברורה, מפורשת ומלאה את המשפט, השיפוט והמנהל שלה באזור הימי הצפוני הסמוך ללבנון.
בפרט, החלטת הממשלה 3452 מיולי 2011 בעניין מימי החופין והמים הכלכליים, וקו התיחום הימי בין ישראל ללבנון שהופקד באו"ם בעקבות אותה החלטה, אינם מהווים החלת ריבונות המדינה באזור שמדרום לקו, אלא רק הצהרת כוונות שנועדה לשמש בסיס למשא ומתן עתידי. ומכיוון שאין החלת ריבונות ברורה, מפורשת ומלאה של ישראל על האזור הימי הרלוונטי, חוק סדרי השלטון והמשפט וחוק יסוד משאל עם לא חלים במקרה הזה וניתן לאשר את ההסכם בממשלה בלבד.
תשובה לטיעון השני:
1. בניגוד לנטען, ישראל כן התכוונה להחיל, ובפועל גם החילה בצורה ברורה, מפורשת ומלאה את המשפט, השיפוט והמנהל באזור הימי הצפוני הסמוך ללבנון, אזור שעל חלקו ישראל מוכנה לוותר כיום.
החלה זו התרחשה לכל המאוחר בשנת 1967, בתיקון להודעת הממשלה מ-1957 על חלוקת שטח המדינה למחוזות ולנפות ותיאורי גבולותיהם, שם תואר קו הגבול של נפת עכו שבמחוז הצפון באופן הבא:
צפון: מנקודת המוצא בנקודת המפגש של גבול מימי החופין עם קו ניצב לשפת ים התיכון היוצא מראש־הנקרה, מזרחה לאורך הקו הניצב האמור עד שפת הים…דרום:…ולאורך גבולה הדרומי של עיריית עכו עד שפת ים התיכון, משם לאורך קו ניצב לשפת הים עד גבול מימי החופין…מערב: משם צפונה לאורך גבול מימי החופין עד נקודת המוצא"
הגבול הצפוני של נפת עכו מתאר למעשה את מה שכונה "קו 1" במו״מ על ההסכם, כאשר מגבילים את קו 1 למים הטריטוריאליים ומתעלמים מהמשכו למים הכלכליים.
יש לציין שהודעת הממשלה הנ"ל מתבססת על סעיף 3 בפקודת סדרי השלטון והמשפט משנת 1948, הקובע כי "הממשלה הזמנית רשאית לחלק את שטח המדינה למחוזות ולנפות ותתאר את גבולותיהם". ההודעה קיבלה משנה תוקף בחוק הפרשנות משנת 1981, סעיף 3, שם הוגדר המונח "מחוז": "אחד המחוזות המנהליים ששטח המדינה מחולק להם בידי הממשלה על פי חוק". יש לציין כי לאורך השנים נעשה שימוש תכוף בסעיף 3 לשם ביצוע שינויים בתיאורי הגבולות במחוזות ובנפות, כפי שניתן לראות בהערות להודעת הממשלה.
בנוסף, המונח "מימי החופין", כלומר המים הטריטוריאליים של המדינה, הוגדר בפקודת הפרשנות משנת 1954, סעיף 1: "חלק מן הים הפתוח שעל חופי המדינה, המצוי בתחום שלושה מילין ימיים מנקודת שפל המים שבחוף". באותו סעיף נכתב גם כי המונח "ישראל", או "המדינה", כולל את מימי החופין שלה. ההגדרה הורחבה וקיבלה משנה תוקף בחוק מימי חופין משנת 1956, סעיף 1 וסעיף 2, כאשר גבול המים הטריטוריאליים מהחוף הורחב מ"שלושה מילין ימיים" ל"ששה מילין ימיים". בהמשך, ההגדרה הורחבה וקיבלה משנה תוקף נוסף בחוק הפרשנות משנת 1981, סעיף 3, בו נכתב כי מימי החופין הם "רצועת ים פתוח לאורך חופי המדינה, ברוחב שנים עשר מילים ימיים מנקודת שפל המים שבחוף". תיקוף נוסף ניתן בתיקון משנת 1990 לחוק מימי חופין בהבהרה בנוגע לתחולת הדין הישראלי על מימי החופין.
בהקשר זה כדאי להזכיר כי בסעיף 1 של פקודת שטח השפוט והסמכויות משנת 1948 נכתב כי "כל חוק החל על מדינת ישראל כולה ייראה כחל על כל השטח הכולל גם את שטח מדינת ישראל וגם כל חלק מארץ־ישראל אשר שר הבטחון הגדיר אותו במנשר כמוחזק על ידי צבא־הגנה לישראל". ניתן להסיק בבירור כי מבחינת חוקי מדינת ישראל, הגבול הימי הצפוני שלה מאז 1990 לכל המאוחר הוא הקו שיוצא מראש הנקרה לכיוון מערב במאונך לקו החוף וממשיך מערבה לתוך הים התיכון עד למרחק של 12 מילים ימיים, ללא קשר לשאלה האם הוא מוסכם או לא מוסכם על לבנון.
בפרט, כל השטח הימי שמדרום לגבול הימי הצפוני של המדינה (ומצפון לגבול הימי הדרומי של המדינה) הוא שטח ריבוני למהדרין, כלומר חלים עליו המשפט, השיפוט והמנהל של המדינה, ולכן גם חוק סדרי השלטון והמשפט וחוק יסוד משאל עם. כיוון שלפי ההסכם עם לבנון ישראל אמורה לוותר על חלק מהאזור הימי הזה, הוויתור הוא בלתי-חוקי בעליל אם לא אושר בכנסת ברוב של לפחות 61 ח"כים וגם במשאל עם (או בלי משאל עם אם הרוב בכנסת שאישר את הוויתור היה של 80 ח"כים ומעלה).
2. החלטת הממשלה מספר 3452 מיולי 2011, ובעקבותיה גם ההפקדה באו"ם של קו התיחום הימי בין ישראל ללבנון, מעניקות משנה תוקף לגבול הימי הצפוני האמור, והוא נותר כגבולה של ישראל כל עוד ההסכם עם לבנון לא יוצא לפועל.
גם המשפט הבינלאומי נותן משנה תוקף לגבול הימי הצפוני. הדבר מתבטא באמנת הים של האו"ם משנת 1982, חלק שני, פרק (article) 2 ופרק 3, בהם נקבע כי הריבונות של כל מדינה חלה גם על מימיה הטריטוריאליים (שהוגדרו בדומה לסעיף 3 בחוק הפרשנות של הכנסת משנת 1981).
3. בחוות הדעת של המשנים מתוארים מספר מקרים בהם ריבונות המדינה באזור הימי שבמחלוקת נאכפה רק באופן חלקי, וזאת כראייה לכך שהמדינה לא התייחסה לאזור שבמחלוקת (כולל אזור המים הכלכליים) כאל אזור בו ריבונותה חלה באופן מלא.
לדוגמה, מוזכר כי פעילות חיל הים באזור מאז נסיגת צה"ל מדרום לבנון בשנת 2000 הינה מוגבלת יחסית, ולפחות בחלק מהשטח אינה צפויה להשתנות גם אחרי ההסכם. מוזכר גם כי משרד האנרגיה נהג בזהירות בהתייחסותו לאזור בכל הקשור להקצאת זיכיונות לחיפושי נפט וגז.
אך הדוגמאות החלקיות האלו אינן משנות את העובדה הבסיסית לפיה המים הטריטוריאליים של ישראל באזור השנוי במחלוקת הינם שטח ריבוני של המדינה, וריבונות זו הינה בתוקף למרות אי-הקיום של גבול מוסכם באזור. באופן כללי, גם אם קיימים בשטח הריבוני של המדינה אזורים בהם הריבונות נאכפת באופן חלקי, כל אלה לא משנים את העובדה לפיה ריבונות המדינה חלה גם בהם.
4. חוק סדרי השלטון והמשפט וחוק יסוד משאל עם מתייחסים לכל אזור עליו החילה מדינת ישראל את המשפט והשיפוט, ללא הגבלה מבחינת סוג האזור (ימי, יבשתי, תת-קרקעי וכו׳) ומבחינת המניעים של אלה שחוקקו את החוקים.
מבחינה היסטורית הגורמים המרכזיים שדחפו לחקיקת החוקים הללו היו תומכי ריבונות ישראל על הגולן שחששו מנסיגה במסגרת הסדר מדיני עם סוריה, ובמידה פחותה גם תומכי ריבונות ישראל על ירושלים שחששו מנסיגה מחלקה המזרחי של העיר במסגרת הסדר מדיני. אך מרגע שנחקקו, חוקים אלה הם חלים גם מעבר לגולן ולירושלים, כמו שהוסבר לעיל.
יתר על כן, לא מעטים מן התומכים בחוקים היו מודעים היטב לרלוונטיות שלהם גם עבור אזורים ריבוניים אחרים, ולמרות (או בגלל) זאת דחפו לחקיקה. המודעות הזו נבעה בין היתר מכך שלאורך השנים, ממש מראשית המדינה, עמדו על הפרק שלל הצעות ותרחישים במסגרתם ישראל תיסוג מאזורים הנמצאים בריבונותה, החל מהנגב ועד לגבול הצפון, תמורת אי-אלו הסכמים או דבר מה אחר.
מחברי חוות הדעת של היועמ"ש מכירים בעצמם בכך. למשל, מצוטט ח"כ יריב לוין כאומר ב-2010, בזמן הדיונים על שדרוג חוק סדרי השלטון והמשפט, כי
החוק מדבר על ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל על שטח, הווה אומר שטח ריבוני של מדינת ישראל. לא, לצורך העניין, שטח שישראל מחזיקה בו, אבל לא סופח אליה או הוחל עליו המשפט באופן מלא… זה גם הנגב, גם מה שהוחלה עליו הריבונות הישראלית שנמצא בתוך מה שנקרא ירושלים, וכל דבר אחר שיש עליו ריבונות ישראלית"
בהמשך מצוטט שוב ח"כ לוין מ-2013, במסגרת הכנת חוק יסוד משאל עם, באומרו כי "החוק מדבר אך ורק על שטח שהוחלה עליו ריבונות, הוחל עליו השיפוט. ירושלים, והגולן וכמובן תל אביב ופתח תקווה. אבל הוא לא מדבר על אותם שטחים ששחררנו ולצערי לא השכלנו עדיין להחיל עליהם את הריבונות".
טיעון שלישי בחוות הדעת של היועמ"ש:
בין השורות ניתן למצוא בחוות הדעת ניסיון נוסף להצדקת עקיפת חוק סדרי השלטון והמשפט וחוק יסוד משאל עם, ברמיזה כי שטח המים הטריטוריאליים עליו ישראל אמורה לוותר הינו מאוד קטן, וגם לא מאוד חשוב.
תשובה לטיעון השלישי:
חוק סדרי השלטון והמשפט וחוק יסוד משאל עם תקפים ללא קשר לגודל השטח הריבוני העומד לוויתור, כולל במקרים בהם מדובר על שטח קטן, בסדר גודל של קילומטרים מרובעים בודדים (כמו שטחים חקלאיים סמוך לגבול) או אף פחות מקילומטר מרובע (כמו הכותל המערבי).
בהקשר להסכם עם לבנון, גודל השטח של מים טריטוריאליים עליו ישראל אמורה לוותר הוא כ-10 קמ"ר, כפי שהודה לאחרונה ראש המל"ל איל חולתא, וכפי שלמעשה מתואר בצורה כמעט חשאית בחוות הדעת של המשנים (שטח האזור הימי הכולל הנמצא במחלוקת ועליו ישראל מסכימה לוותר הוא כ-860 קמ"ר). וכפי שהוסבר, החוקים הרלוונטיים חלים על כל שטח בכל גודל שיהיה.
סיכום:
החוק הישראלי מחייב בבירור את הפעלת חוק יסוד משאל עם וחוקים נוספים, על מנת לאשר את הוויתור על חלקים מהמים הטריטוריאליים של ישראל במסגרת ההסכם עם לבנון על הגבול הימי.
קיימים נימוקים משפטיים כבדי משקל נוספים לצורך לאשר את ההסכם בכנסת ובציבור, חלקם מתייחסים לעצם האישור בממשלת מעבר ולבעייתיות המשפטית בוויתור על המים הכלכליים והשטחים התת-ימיים; כל אלה אמורים להתלבן בעתירה משולבת גדולה העומדת בימים אלה לפתחו של בג"ץ.
יש משהו אירוני, צורם ומאכזב בכך שאנשים וגופים אשר במשך שנים מנופפים בדגלי הדמוקרטיה ושלטון החוק, רומסים ברגל גסה את אותם דגלים ממש, בלהיטותם לאשר בחופזה את ההסכם בזמן ממשלת מעבר חסרת רוב בכנסת, ללא דיון ציבורי רציני, תוך שימוש נרחב במצגי שווא והסתרת עובדות יסוד, התעלמות או זלזול בנימוקי המתנגדים ודה-לגיטימציה לביקורת, ובעיקר תוך התנהלות אנטי-דמוקרטית ובלתי חוקית בעליל. כולי תקווה שהניסיון הנואל והפסול הזה לא יצלח.
דניאל ראם הוא דוקטור למתמטיקה
עקבו אחר ׳מידה׳ גם ברשתות החברתיות:
הם כבר התמחו ברמיסת חוקי הכנסת. החוק קובע ברורות שאין לפתוח בחקירה נגד ראש ממשלה מכהן ללא אישור היוע"מ , מה עושים? מצפצפים ומשליכים את החוק לפח.
הטיעון כי מספיק אישור בע"פ, ילדותי ומסתמך על מכונת התעמולה של התקשורת. א. החוק לא התכוון שאפשר לסמוך על היוע"מ שלא ישקר, החוק ביקש אסמכתא שאי אפשר להתכחש לה ולהיפך. ב. החוק דורש אישור מנומק. כלומר אישור כזה שניתן אחר כך לבקר אותו ואת נימוקיו, זה רלוונטי אך ורק לאישור בכתב. החוק התכוון שהיוע"מ ילחש את נימוקיו באזניו של החוקר?
כדי שחוקי מדינת ישראל כפי שנחקקו בכנסת ישמרו על ידי הרשות המשפטית הימין צריך לשלוט, כלומר להקים ממשלה.
כל הרוע הפנימי שלו ניבט מהפרצוף המכוער, והזקן שלו שהולך ומזכיר פרצוף של קוף טיפש ומרושע.
בנט שקד סער וכל שותפיהם שהמליכו את דמוי הקוף הזה יקבלו עונשים שמימיים שהם לא מתארים לעצמם גודלם.
מעשים של פושעים חסרי עכבות, רודפי כסף וכבוד וכוח.
ערב רב מבחיל שמכר את עמנו ומדינתנו היחידה הכל כך קטנה הספוגה בדם דורותינו.
ד"ר ברץ הזמן מאמר מפרופ' אינהורן בנושא. היא הכתובת. היא טוענת שאין ספק שהחוק דורש משאל עם
מאמר נפלא ומאוד מלמד. יש להוסיף על כך כי אם הממשלה רוצה להעביר שטח ריבוני שלה לגורם זר ללא אישור הכנסת היא עוברת על חוק הבגידה ואשר עונשו כולל מאסר עולם או מיתה