ישראל, ביידן והמזרח התיכון: משחק ישן בכללים חדשים

תת-אלוף (מיל‘) יוסי קופרווסר כיהן כמנכ”ל המשרד לעניינים אסטרטגיים ועמד בראש חטיבת המחקר של אמ”ן. כיום הוא חוקר בכיר במרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה. המאמר התפרסם לראשונה באתר המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה.

ביום ב', 7.12.20, יערוך תא"ל קופרווסר הרצאה בנושא "מדיניותו של ביידן במזרח התיכון" במסגרת מרכז בגין-סאדאת. לפרטים והרשמה לחצו כאן.

***

מדיניותו של הנשיא טראמפ במזרח התיכון תרמה רבות לשינויים בכללי המשחק שלפיהם התנהל האזור עד כה, הן בהקשר הפלסטיני והן בהקשר האזורי. השינוי העיקרי היה שבירת הפרדיגמה לפיה הסכסוך הישראלי-פלסטיני הוא לב הבעיה במזרח התיכון, ולפיכך לא ניתן לכונן יחסים נורמליים (כולל יחסים דיפלומטיים) בין ישראל למדינות ערב הפרגמטיות, ללא הסדר או לפחות התקדמות מהותית להסדר ישראלי-פלסטיני, שיהיה מבוסס על עקרונות יוזמת השלום הערבית. קרי, הכרה בשטחים עליהם השתלטה ישראל ב-67′, כולל מזרח ירושלים, כשטחים פלסטיניים, פתרון (מוסכם?) לבעיית הפליטים הפלסטינים על בסיס החלטת עצרת האו”ם 194, תוך הימנעות פלסטינית מהכרה בישראל כמדינת הלאום של העם היהודי. הסכמי השלום והנורמליזציה בין ישראל לבין האמירויות, בחריין וסודאן המחישו את ההפך הגמור ונטלו מידי הפלסטינים את זכות הווטו שהייתה להם לכאורה לפי כלל זה על קידום היחסים בין ישראל לעולם הערבי.

השינוי השני נגע בקביעה שאין להכיר בריבונות ישראל על שטחים עליהם השתלטה במלחמת ששת הימים. ארה”ב תחת טראמפ מימשה לראשונה את התפיסה הנגזרת מהחלטה 242 של מועצת הביטחון, לפיה על ישראל לסגת משטחים עליהם השתלטה באותה מלחמה ולא מכל השטחים, הכירה בריבונות ישראל ברמת הגולן ובפועל גם בתביעת ישראל לריבונות במזרח ירושלים וב-30 אחוזים משטח יהודה ושומרון, כולל בקעת הירדן.

כללי משחק נוספים שהשתנו כתוצאה מכך היו ביטול הטענות שההתיישבות הישראלית ביהודה ושומרון איננה לגיטימית או איננה חוקית, כי הסדר חייב לכלול פינוי של חלק מההתנחלויות וכי הסדרי הביטחון שייכונו בעתיד בין ישראל לישות הפלסטינית העתידית יתבססו על אחריות פלסטינית לביטחון. ארה”ב הכירה בחוקיות ההתיישבות הישראלית ביהודה ושומרון ובצורכי הביטחון של ישראל, המחייבים שליטה ישראלית בבקעת הירדן ואחריות ישראלית גוברת לביטחון בכלל השטח.

כתוצאה מכך השתנה הכלל שקבע כי על ישראל לבחור בין שתי חלופות בעייתיות – המשך הסטטוס קוו, שכדי להרתיע את ישראל מלבחור בו מתואר ככזה המוביל בהכרח לצורך לוותר או על אופייה היהודי או הדמוקרטי, או חזרה לקווי 67′ עם שינויי גבול קלים וחילופי שטחים, באופן שיאפשר להקים ביו"ש ובעזה מדינה פלסטינית הממשיכה להיות מחויבת לחזון הכרעת הציונות ולמאבק למימושו.

במקום זאת, החלופות שהעמידו בפני ישראל תכנית טראמפ וההסכמים עם מדינות ערב היו המשך הסטטוס-קוו תוך הרחבת הנורמליזציה עם העולם הערבי, או מימוש תכנית טראמפ המבטיחה הרחבת הריבונות הישראלית על שטחים החיוניים לביטחון ישראל (בקעת הירדן וחלק ניכר מהיישובים) ואי-הסרת שאר היישובים. זאת במקביל להקמת מדינה פלסטינית בשטחים המאוכלסים בפלסטינים, לאחר שהפלסטינים יתנערו מחזון הכרעת הציונות, יכירו בישראל כמדינת הלאום של העם היהודי, יתנערו מהטרור (בין היתר על ידי הפסקת ההסתה ותשלום המשכורות למחבלים) ויילחמו נגדו (כולל על ידי פירוק ארגוני הטרור ובהם החמאס). בשתי האפשרויות האלה נשמר אופייה היהודי והדמוקרטי של ישראל.

חלק מדרישות אלה כבר תורגמו על ידי ארה”ב וישראל לחקיקה ובראשה 'חוק טיילור פורס', שהתקבל בתמיכה מקיר לקיר בקונגרס וקבע שארה”ב לא תעביר סיוע לרשות הפלסטינית כל עוד זו משלמת משכורות למחבלים ולבני משפחותיהם. גם חוק הקיזוז הישראלי זכה לתמיכה רחבה בכנסת וקבע שישראל תפחית מכספי המיסים שהיא גובה עבור הרשות הפלסטינית את הסכום שהרשות שילמה כמשכורות למחבלים ולמשפחותיהם.

בכך שונה כלל חשוב נוסף לפיו אין לנקוט צעדי ענישה נגד הרשות, גם אם היא מפרה באופן בוטה את הסכמי אוסלו ותומכת בטרור, הן כדי להבטיח את יציבותה והן מחשש מתגובות חריפות מצדה. ההרתעה הפלסטינית הנגזרת מכלל זה הופרה גם בהקשר של ההכרה האמריקנית בירושלים כבירת ישראל והעברת השגרירות האמריקנית אליה, שלא גררו תגובה נרחבת.

כתוצאה מהשינויים בכללי המשחק בהקשר הפלסטיני, נחלשה מאד היכולת של הנהגתם לקדם את יעדיה האסטרטגיים ובראשם המאבק בציונות עד להכרעתה, וניכרו אף ניצנים של חשבון נפש בקרב הפלסטינים באשר להיגיון של דבקות בנרטיב הפלסטיני הנותן עדיפות לעימות עם הציונות ומציב את איכות החיים של הפלסטינים בעדיפות שניה. מנגד היו כמובן כאלה שהתחייבו לדבוק בנרטיב בכל מחיר ושקלו אף קידום מהלכי איחוד בין הפת”ח לחמאס. בחירתו של ביידן לנשיא הבא התקבלה באנחת רווחה בקרב הפלסטינים, המאמינים שהלחץ עליהם יפחת ואולי אף ישולבו בצוות של הנשיא החדש גורמים בעלי גישה אוהדת לפלסטינים.

העברת המשקל

בהקשר האזורי הופר הכלל שקבע שאיראן וציר הגורמים הקשורים איתה נהנים מחסינות בפני מהלכי כוח נגדם מצד ארה”ב וישראל. הסנקציות הכלכליות שהטילה ארה”ב על איראן, סוריה, לבנון וחיזבאללה, חיסול סולימאני, התקיפות האמריקניות בסוריה ובעיראק ורצף התקיפות הישראליות נגד יעדים איראניים בסוריה (ויתכן גם מספר פעולות המיוחסות לישראל באיראן עצמה) משקפות את השינוי שחל בכלל זה. עם זאת עדיין עומד בעינו הכלל לפיו יש להימנע מפעילות צבאית ישירה נגד חיזבאללה בלבנון, מעבר לאיסוף מודיעין.

הביטוי המעשי המובהק ביותר של שינוי זה הייתה החלטת ארה”ב לעזוב את הסכם הגרעין עם איראן ולהטיל על המשטר האסלאמיסטי בטהרן סנקציות שהלכו והחריפו. כתוצאה משינוי זה נקלעה איראן למצוקה כלכלית חריפה, שליטתה במדינות בהן השיגה השפעה רבה בימי אובמה (עיראק, סוריה ולבנון) אותגרה ובתגובה היא החליטה להפר את הסכם הגרעין. היא עזבה, לפחות זמנית, את הנתיב הבטוח לארסנל גדול של נשק גרעיני שהבטיח לה ההסכם ועלתה מחדש על המסלול הבעייתי של חתירה ליצירת התנאים לחצייה מהירה של מרחב הסף בדרך להפקת אורניום מועשר לרמה צבאית, שיאפשר ייצור מספר קטן של מתקני נפץ גרעיניים. כיום מרחב הסף עומד על 5-3 חודשים לעומת שנה על פי הפרשנות של ממשל אובמה להסכם.

פריצת הדרך ביחסים בין ישראל למדינות ערב הפרגמטיות והלחצים על איראן שינו גם את כללי המשחק בין המחנה הפרגמטי לבין יריביו הרדיקליים מהציר האיראני ומציר “האחים המוסלמים”, והביאו לחיזוק המחנה הפרגמטי, הודות למחויבות הגוברת של ארה”ב וישראל לביטחונו ושגשוגו (כולל עסקאות הנשק עם ארה”ב, ובראשן עסקת ה-F-35).

עוד במהלך מערכת הבחירות הכריזו המועמד הדמוקרטי לנשיאות ג’ו ביידן ואנשיו שהם אינם משלימים עם רבים מהשינויים בכללי המשחק שנוצרו במהלך כהונת טראמפ וכי בכוונתם להשיב על מכונם את כללי המשחק הקודמים. מסרים ברוח זו נשמעו גם לאחר שהתברר כי ביידן הוא הנשיא הנבחר. ביידן ויועציו הבכירים למדיניות חוץ הדגישו את עניינה של ארה”ב להסיר את הסנקציות על איראן ולשוב להסכם הגרעין, בתקווה שיוסכם על שינויים קלים בו, ואת כוונתם לשוב ולהציב את הנושא הפלסטיני במקום גבוה בסדר העדיפות של הממשל החדש במזה”ת ולחדש את הקשרים עם הפלסטינים ואת הסיוע האמריקני לרשות.

המסלול הפלסטיני

בה בעת, ביידן ויועציו שבו על הקביעה שיעדיהם האסטרטגיים אינם שונים מאלה של ממשלים קודמים, קרי מניעת התחמשות איראן בנשק גרעיני וריסון הפעילות המסוכנת של טהרן באזור ובזירה הפנימית, וביצור ביטחונה של ישראל, בין השאר על ידי המשך הסיוע הביטחוני ושימור היתרון האיכותי הצבאי הישראלי, התנגדות לדה-לגיטימציה של ישראל וקידום הסדר לסכסוך הישראלי-פלסטיני על בסיס הנוסחה של שתי מדינות לשני עמים, גם אם הם ספקנים באשר לסיכוי להתקדם משמעותית לקראת יעד זה.

היכולת של הממשל החדש לקדם את תפיסת עולמו בהקשר הפלסטיני במציאות החדשה שנוצרה תושפע על ידי מגוון אילוצים. חלק משמעותי מכללי המשחק אינם הפיכים, ובראשם הנורמליזציה בין ישראל למדינות הסוניות הפרגמטיות, שאף אימצו ממדים של מתינות (בהסכם עם האמירויות הם הכירו לראשונה בקיומו של עם יהודי, וזאת תוך סתירה מובהקת של העיקרון המרכזי העומד בבסיס הנרטיב הפלסטיני השולל קיומו של עם כזה).

לפיכך, היכולת לגייס את הערבים ללחץ על ישראל איננה סבירה. לא סביר גם (אם כי לא בלתי-אפשרי לחלוטין) שהממשל החדש יתעלם מ'חוק טיילור פורס' ויחדש את הסיוע הכספי לרש"פ, בשעה שהיא מתעקשת להמשיך ולשלם משכורות למחבלים שרצחו ישראלים (ואמריקנים) ואף הודיעה כי תעסיק את המחבלים שסיימו את תקופת מאסרם במסגרת כוחות הביטחון שלה. נראה שביידן יימנע גם מהחזרת השגרירות לתל אביב ומביטול ההכרה בירושלים כבירת ישראל וברמת הגולן כחלק מישראל. אם הסנאט יישאר בשליטת הרפובליקנים הוא יתקשה עוד יותר לסייע לפלסטינים, למרות הלחצים הצפויים מצד המחנה הפרוגרסיבי במפלגתו.

מנגד, ביידן עלול להקפיא או לבטל את יוזמת השלום של הנשיא טראמפ, לשוב ולהתייחס לשטחים עליהם השתלטה ישראל ב-67′ ככאלה שההתיישבות הישראלית בהם איננה לגיטימית או אפילו בלתי-חוקית (כלשון החלטת מועצת הביטחון שממשל אובמה יזם בימיו האחרונים), למרות חוות הדעת שהפיקה מחלקת המדינה תחת פומפאו וסתרה טענה זו. הוא עלול לשוב ולאמץ את תכנית השלום של אובמה וקרי, כולל התפיסה הביטחונית המסוכנת לישראל שנכללה בה (“תכנית אלן”). ככלל, סביר שלמרות יחסו האוהד לישראל, הוא יגלה גישה ביקורתית יותר כלפיה, במיוחד בהשוואה לטראמפ.

הדילמה האיראנית

גם בהקשר האיראני, כללי המשחק החדשים והנסיבות העדכניות יקשו על ביידן וממשלו להשיב במהירות את הגלגל לאחור. חלק מהסנקציות הוטלו במכוון דרך מנגנונים שאינם ניתנים לביטול בקלות (למשל אלה שהוטלו במסגרת החקיקה נגד טרור), והאיראנים אינם מוכנים להסכים לשינויים בהסכם הגרעין המקורי, מה גם שהם עסוקים כעת בהכנות לבחירות הקרובות לנשיאות באיראן ובמתחים הפנימיים הנגזרים מהן.

בינתיים התגלו ומתגלים פרטי מידע נוספים על תוכנית הגרעין האיראנית, הן על בסיס ארכיון הגרעין והן על סמך גילויים של גורמי אופוזיציה, העלולים לחייב את הסוכנות הבינ”ל לאנרגיה אטומית (IAEA) לנקוט צעדים נגד איראן ובכך לסבך את המצב עוד יותר. בהקשר האזורי הרחב, ביידן צפוי לאמץ מדיניות מסויגת בהרבה כלפי סעודיה ושאר גורמי המחנה הפרגמטי, ולהתקרב לגורמי “האחים המוסלמים” ולרפורמיסטים באיראן.

The fact is, Iran is closer to a nuclear bomb today than it was when Donald Trump took office.

Every day he’s in charge of our national security is another day our enemies are emboldened and the American people are at risk. https://t.co/hEMkpGARuo

— Joe Biden (@JoeBiden) September 15, 2020

גורמים אמריקניים הקשורים ל'אחים המוסלמים' (כמו CAIR) ולמשטר האיראני (דוגמת NIAC בהובלת טריטה פארסי) קיימו קשרים הדוקים עם ממשל אובמה ותמכו בביידן, והם יתבעו כעת תמורה עבור תמיכתם. גם הפרוגרסיביים במפלגה הדמוקרטית, שאנשיהם עשויים לקבל כמה תפקידים בממשל, יגבו תביעה זו.

עם זאת, ביידן יצטרך לקחת בחשבון שהיחסים עם ישראל הם חיוניים להגנה על האינטרסים האמריקניים באזור ושהפרגמטיים הם בעלי בריתה הקרובים של ארה”ב, בעוד שהמשטרים במדינות המובלות על ידי גורמים הקשורים לרדיקלים, כמו טורקיה ואיראן, מעורבים בפעילות הפוגעת ביציבות ומפרים באורח בוטה את זכויות האדם של אזרחיהן, לא פחות מחברות המחנה הפרגמטי.

הקשיים וההזדמנות

דווקא כללי המשחק החדשים יוצרים פוטנציאל שניתן למנפו ליצירת שינויים משמעותיים במדיניות הפלסטינית והאיראנית לקראת הכהונה של הנשיא הבא של ארה”ב, גם נוכח נצחונו של ביידן בבחירות.

המצוקה בה נתונים הן האיראנים וגרוריהם והן הפלסטינים וציפיותיהם הגבוהות לכך שביידן יחלץ אותם ממנה, יוצרים בסיס נוח לנשיא החדש לדרוש מהפלסטינים ומהאיראנים גמישות, כדי להגדיל את הסיכויים לקידום יעדי מדיניות החוץ שלו. מנגד, להיטות להחזיר את כללי המשחק הישנים ללא תנאים, ולהתנער מכל מה שהשיג ממשל טראמפ, כפי שעולה מכמה התבטאויות ראשונות של אנשי ביידן, יכולה למוסס במידה רבה את הפוטנציאל לחולל את השינוי הרצוי.

על ישראל לעשות כמיטב יכולתה לחיזוק הקשר עם ארה”ב תחת הממשל החדש, לשמר עד כמה שניתן את השינויים בכללי המשחק שנוצרו בשנים האחרונות, לחדד בפני הממשל את הפוטנציאל החיובי הטמון בהם ולהדגיש את חשיבות התמיכה במחנה הפרגמטי, על אף שהוא איננו נעדר בעייתיות.

ככל שהיא תשתף פעולה עם מרכיבי מחנה זה, ואולי אף תרחיב את מעגל המדינות המקדמות בגלוי נורמליזציה של היחסים עמה, כך תגבר היכולת המשותפת שלה ושל הפרגמטים להביא את הממשל החדש לשמר את השינויים ולמצות את הפוטנציאל הטמון בהם. כל זאת, בלי לוותר על עמדות היסוד שלה ועל חופש הפעולה שלה מול איראן ומול הפלסטינים.