מה שחותמי העצומות לא מבינים לגבי בעיית המשטר בישראל

מבין המתנגדים הקולניים לרפורמה המשפטית שמוביל השר יריב לוין, קולם של הכלכלנים הוא אולי הנחרץ והמפתיע ביותר בזירה הציבורית.

"קיים חשש כבד שהחלשת מערכת המשפט תוביל לפגיעה ארוכת טווח בתוואי הצמיחה של המשק ובאיכות החיים של תושבי ישראל", נכתב בעצומה עליה חתמו מרבית הכלכלנים הבכירים בישראל. בעודם מתבססים על מחקרים שונים המשויכים לאסכולת הכלכלה המוסדית החדשה, הם מזהירים מפני ריכוז כוח פוליטי רב בידי הקבוצה השלטת, שחיקת איזונים ובלמים והעדר מגבלות אפקטיביות על כוחם של מוסדות השלטון. מציאות כזו, טוענים הכלכלנים, עלולה להוליך לנחשלות כלכלית ארוכת טווח. אי לכך, טוב תעשה הממשלה לו תיסוג, או לפחות תמתן, את כוונותיה בנוגע לשינויים במערכת המשפט.

אין ספק כי צמיחה ושגשוג כלכלי מצריכים מוסדות הולמים. היכן שאין בנמצא שלטון אפקטיבי שמגן על החיים והביטחון; היכן שזכויות קניין פרטי נרמסות וחוזים אינם נאכפים – שם לא נצפה למצוא משק צומח ומתפתח. מוסדות טובים לצמיחה כלכלית מעניקים חופש פוליטי וכלכלי נרחב, מבטיחים חירויות אישיות ומאפשרים קבלה של "הרס יצירתי" כלכלי. לעומת זאת, מוסדות רעים לצמיחה כלכלית מגבילים חירויות, משרתים אינטרסים צרים של אליטות וקבוצות מקושרות לשלטון, מעמיסים עלויות על הציבור הרחב ומטילים שלל חסמים לסחר ויזמות פרטית. מוסדות טובים הם אפוא אינטרס ציבורי משותף.

הספרות המחקרית הענפה בתחום מבוססת רובה ככולה על מקרים בהם המחזיקים בכוח השלטוני, בין אם מדובר ברודן, חונטה צבאית, אוליגרכיה או רוב דכאני, עושים בו שימוש לרעה, כפי שבעיני מנסחי העצומה עלול להתרחש בישראל. מטרת הרפורמה המשפטית, כך הם טוענים, היא הסרת חסם מוסדי מרכזי מדרכה של מפלגת הליכוד ושותפותיה הקואליציוניות. על ידי החלשת בית המשפט העליון יוכל לכאורה הימין להשתלט על מוסדות המדינה, לדכא את מתנגדיו, לחמוס את כספי יריביו ולהעצים את כוחו. הדיכוי הפוליטי אולי לא יהיה מיידי, אך זו תחילתה של "שחיקה מוסדית".

ואולם למרות תובנותיה החשובות בהקשרים אחרים, המסגרת הפרשנית של הכלכלה המוסדית החדשה אינה עוזרת לנו בהבנת הבעיה הישראלית הספציפית עמה הממשלה הנבחרת מנסה להתמודד: כיצד לרסן רשות שופטת ופקידות ציבורית שעברו פוליטיזציה עמוקה, הגדילו את כוחן שלא בהסכמה ואיבדו את האמון מצד חלקים נרחבים בציבור.

הספרות הרחבה שעוסקת בחשיבותם של מוסדות לצמיחה אינה מלמדת אותנו דבר על אותם המקרים בהם לא רק ששופטים ופקידי ציבור אינם ממלאים את תפקידם נאמנה, אלא אף חומסים לעצמם סמכויות וכוח ולמעשה הופכים לשחקן פוליטי לכל דבר ועניין. בהחלט יש מקום להאמין שחלה בישראל "שחיקה מוסדית", אך לא זו שמפניה מזהירים חותמי העצומה, כי אם זו שעליה מצביעים אנשים כמו פרופ' מני מאוטנר (איש שמאל מובהק) או פרופ' דניאל פרידמן (הנוטה למרכז) – הפיכת בית המשפט מגוף שמכריע בסכסוכים לגוף שעוסק בהכרעות פוליטיות.

הכלכלנים המוחים עקפו למעשה את עצם המחלוקת הציבורית הישראלית ובפרט התעלמו מתהליך הפוליטיזציה הארוך של בית המשפט העליון ופקידות המדינה. מזה למעלה מעשור מתנהל ויכוח ער בדבר הגדילה העקבית בכוחו של בית המשפט העליון, ורפורמת לוין היא אולי הניסיון השיטתי הראשון להשיב איזון בין הרשויות. ניתן כמובן להתנגד להיבטים שונים ברפורמה המוצעת ושיח ציבורי ער סביבה הוא רצוי. ואולם אף לא אחד מהכלכלנים תרם איזושהי דעה ראויה לציון בדבר השינויים הנדרשים במערכת המשפט.

זו עובדה מצערת משתי סיבות. ראשית, משום שאם יש משהו שכלכלנים מבינים בו הרי זה תמריצים. יותר מאחרים, כלכלנים היו יכולים לתרום ממשית בניתוח מערך התמריצים שבהצעות השונות שמעלים משפטנים שונים. שנית, כי למרות ההבדלים החשובים בין הגופים, ניתן אולי ללמוד משהו מהניסיון ההיסטורי הנוגע לבנק המרכזי כישות שהיא עצמאית מצד אחד, אך כפופה בצורה קפדנית לחוקי הכנסת מצד שני.

במקום להצביע על המחקר המוסדי, טוב היו עושים הכלכלנים לו היו פונים דווקא לאסכולה אחרת – אסכולת הבחירה הציבורית. תיאורית הבחירה הציבורית, כפי שפותחה על ידי הכלכלנים ג'יימס ביוקנן, גורדן טולק וויליאם ניסקנן, מבקשת מאיתנו להימנע מכל ראיה רומנטית של המערכת הפוליטית. הכלכלנים המזוהים עם האסכולה מציעים לנו להסתכל על פוליטיקאים ופקידי ציבור (וביניהם יועצים משפטיים ושופטים) כמי שמבקשים למקסם את האינטרסים הפרטיים או המעמדיים שלהם, בדומה לכל שחקן אחר.

מהזווית של בחירה ציבורית, זו טעות חמורה להנגיד פוליטיקאים תאווי שררה לשופטים חדורי טוב המבקשים לקדם את האינטרס הציבורי בצורה נטולת פניות. בהתאם לכך, "הבטחת העצמאות" של האחרונים משל היו שחקנים שאינם יכולים לעשות שימוש לרעה בכוחם היא פשוט לא השאלה שעלינו לשאול. במקום זאת, עלינו לחשוב איזה הסדר מוסדי נכון לאמץ בהינתן שלא רק פוליטיקאים מבקשים להגדיל את כוחם אלא גם שופטים ופקידי ציבור. באופן קונקרטי, עלינו לשאול את עצמנו האם בשיטה הישראלית הנוכחית יש מה שמגביל בצורה אפקטיבית יועצים ושופטים החורגים מהסמכות שהחוק העניק להם?

מנסחי עצומת הכלכלנים ותומכיהם מניחים במובלע כי הממשלה הישראלית חזקה מדי ונטולת אחריות מדי וכי החלשת מערכת המשפט – המשמשת כשומר סף אפלטוני כלשהו – תסלול את הדרך לפגיעה בציבור הרחב ובאוכלוסייה היצרנית בפרט. אך הנחה מובלעת זו לא רק שאינה עולה בקנה אחד עם עיקריה של אסכולת הבחירה הציבורית, היא גם לא מוצדקת על ידי הניסיון הישראלי וחמור מכל – מתעלמת לגמרי מהאופן בו ממשלים פרלמנטריים מוגבלים הלכה למעשה.

בנקודה זו כדאי להזכיר כי ישראל סובלת מזה שנים מחוסר יציבות פוליטי קיצוני, ולא משלטון מפא"יניקי שעושה במדינה כרצונו. למעשה, קשה להיזכר מתי לאחרונה ממשלה ישראלית השלימה כהונה מלאה. גם בתקופה בה מצליח להתייצב רוב קואליציוני כלשהו, הממשלה מתקשה להוציא אל הפועל מדיניות עקבית ונחושה ולו מפני שכמעט תמיד ימצא מישהו בקואליציה שיתנגד למהלך. דוגמה עכשווית טובה לכך היא התנגדות חברי ליכוד ספורים לסגירת תאגיד השידור, לכאורה סוגיה שמצויה בקונצנזוס הימני.

השלטון הפרלמנטרי בישראל מוגבל לא רק על ידי תן-וקח פוליטי בין סיעות שונות אלא גם על ידי המשוב המתמיד שניתן לפוליטיקאים מן הציבור. לצורך הדוגמה, החוק היבש מתיר לממשלה לפטר את היועץ המשפטי בהחלטת ממשלה רגילה. אך האם איזשהו יועץ הוזז מתפקידו? האם יהיה זה נכון לטעון כי היועץ המשפטי לממשלה אינו עצמאי בהינתן שניתן להדיחו? האם הוא מתנהג ככזה? בפועל, לא כל מה שניתן חוקית אפשרי ציבורית. מוסדות הם אחרי הכל לא רק כללי המשחק הפורמליים אלא גם הכללים הבלתי פורמליים שמגבילים את כוחו של השלטון. האם זה אומר שהשלטון בישראל מוגבל מספיק? התשובה, לטעמי, היא שלילית. אך זה נכון לא רק לגבי הממשלה אלא גם לגבי מערכת המשפט.

כך או אחרת, הרפורמה המשפטית היא רק צעד מדיניות אחד שמקדמת הממשלה הנוכחית. במקביל לה, הממשלה בראשות שר האוצר סמוטריץ' נחושה להמשיך ולקדם מהלכים כלכליים חשובים למשק הישראלי. בין אם מדובר בהמשך רפורמת הייבוא או המשך המלחמה בנטל הרגולטורי על עסקים, סמוטריץ' מעניק חופש נרחב לאנשי האוצר לקדם מדיניות כלכלית מטיבה. הרכב הממשלה מקשה כמובן על יישום מדיניות ליברלית נרחבת, אך לא ניתן לטעון כי הממשלה אטומה לצעדים נדרשים.

ישראל ניצבת בפני אתגרים כלכליים שאסור להקל בהם ראש. קיימת סכנה ממשית לשחיקה בהון האנושי לאור כשלי של מערכת החינוך; העדר לימודי ליב"ה ומחסור בכישורים ומיומנויות בקרב הציבור החרדי צריכים להדיר שינה מכל מי שדואג לחוסן הכלכלי הישראלי; פריון העבודה הישראלי נמוך, ההוצאה הציבורית גבוה מידי והתשתיות דלות מידי. כל אלה ועוד מציבים אתגרים לא פשוטים בפני כל הנהגה פוליטית עתידית. יש מספיק מקומות בהם כלכלנים יכולים וצריכים להשמיע את קולם הייחודי, גם בלי להידרש לטיעונים נרחבים על מוסדות.

ד"ר שגיא ברמק הוא ראש תכנית אדם סמית לכלכלה פוליטית ומדיניות ציבורית בקרן תקווה